延安时期中国共产党对全过程人民民主的探索
来源：《团结报》2024年3月14日文史周刊5版 作者：王今诚   2024-03-16 17:22:30

　　【精彩提要】

　　中国共产党的百年奋斗历程表明，保障人民民主，既是中国共产党人践行初心和使命的必然要求，也是确保党长期执政的重要根基。延安时期，既是中国共产党百年奋斗历程中的重要阶段，也是近代中国民主建政史上承上启下的关键时期。

　　在继承土地革命战争时期民主政治建设经验的基础上，以毛泽东为代表的中国共产党人为巩固、发展抗日民族统一战线和建设根据地，在局部执政条件下把马克思主义基本原理与中国实际相结合，在民主政治建设方面进行了卓有成效的探索——创立了新民主主义国家的国体、政体和政治制度，形成了特色鲜明的新民主主义民主制度，构建了新民主主义国家治理体系，初步具备了全过程人民民主的一些核心要素。结合延安时期党的历史，对于准确理解和深刻领会全过程人民民主理论，发展全过程人民民主，具有重要意义。

　　中国共产党对国家性质的规定

▲《新民主主义论》

　　中国共产党主张的民主，源于马克思主义关于人民民主的思想、列宁对马克思主义国家学说的创造性发展和苏俄(苏联)社会主义民主政治实践，在基本理念和具体内容上，与五四时期中国思想界关于民主的认识，有继承也有发展，表现为实践基础上的大胆探索与创新。

　　土地革命战争时期的工农民主政权，是中国共产党局部执政的初步实践。但由于受苏联政权建设经验影响，以及大革命失败后对资产阶级认识上的偏差，工农民主政权包括的阶级、阶层过于狭窄。随着中日民族矛盾的加剧及国内政治形势的迅速发展，中国共产党为适应抗战需要，逐步改变工农民主政权执政基础过于狭窄的状况，对建立新型国家政权(国体)进行探索，经历了从人民共和国——民主共和国——新三民主义共和国，直至建立新民主主义共和国的演进历程。而这一历程，体现的就是中国共产党国家学说发展的过程。

　　革命斗争的需要，推动中国共产党民主政治理论的发展。虽然1938年中共中央扩大的六届六中全会提出的新三民主义共和国方案因各种原因未能实现，但这一方案的内涵、性质、前途以及实现的途径等，为“新民主主义共和国”的提出奠定了理论和实践基础。1940年1月，毛泽东在陕甘宁边区文化协会第一次代表大会上作《新民主主义论》讲演时，首次提出建立一个新民主主义的共和国的构想，即“新民主主义的政治、新民主主义的经济和新民主主义的文化相结合，这就是新民主主义共和国”。新民主主义社会就是新民主主义政治、经济和文化的统一。“一句话，我们要建立一个新中国。”

▲抗战时期的延安全景

　　为贯彻落实新民主主义理论，从立法上肯定“三三制”政权的各项社会政策，中共陕甘宁边区中央局于1941年1月成立陕甘宁边区施政纲领起草委员会，并于当年3月完成初稿，经边区中央局、政府会议讨论修改后，上报中共中央。在修改完善《陕甘宁边区施政纲领》的过程中，毛泽东投入了很大精力与心血。胡乔木回忆说：纲领初稿形成后，“毛主席亲自改写了其中的大部分，并由他最后修改定稿。”可以说，这个文件的主要作者是毛泽东。4月，中共中央政治局讨论后，原则批准该纲领。4月27日，《中共中央关于发布〈陕甘宁边区施政纲领〉的指示》发出，强调：“此纲领之发布，适当国内外形势发生激烈变化，国民党施行黑暗统治，全国人民彷徨无主之际，实具有严重政治意义。”11月6日至21日召开的陕甘宁边区第二届参议会第一次大会，接受并通过了西北局提出的《陕甘宁边区施政纲领》。这个纲领同时包含政治纲领性和宪法法律性两种基本属性，是中国共产党在局部执政条件下以新民主主义理论为指导的一次成功的宪法制度探索。该纲领公布后，很快成为其他抗日根据地民主施政的范本。

　　中国共产党对民主政体的探索

　　延安时期，中国共产党在陕甘宁边区实施的民主政体，主要包括参议会制度、“三三制”建政原则。另外，党外人士座谈会制度和乡“一揽子”会议制度，是边区民主制度的有效补充形式。

　　参议会制度是中国共产党在局部执政条件下实施民主政治的集中体现，是人民参与国家管理的基本政治制度。陕甘宁边区是最早实行参议会制度的抗日根据地。边区政府主席林伯渠指出：“参议会就是一个民主的标志。”1937年5月12日，西北办事处通过《陕甘宁边区选举条例》《陕甘宁边区议会及行政组织纲要》，标志着边区民主普选制度的确立。1938年11月25日，边区政府发布训令，根据国民政府《省临时参议会组织条例》(1938年9月26日公布实施)，改陕甘宁边区议会为“陕甘宁边区参议会”。1939年1月17日至2月4日召开的陕甘宁边区第一届参议会大会，正式通过《陕甘宁边区各级参议会组织条例》《陕甘宁边区选举条例》《陕甘宁边区政府组织条例》《陕甘宁边区高等法院组织条例》等法规，标志着边区已自上而下地建立起抗日民族统一战线性质的民主政权，实现了由工农苏维埃代表大会制度到参议会制的转变。

▲陕甘宁边区政府与参议会联席会议

　　与同时期的国民政府省临时参议会不同，陕甘宁边区参议会不是单纯咨询和建议的机关，它不仅仅有创制权和复决权，而且有选举权和罢免行政长官的权力，它是边区人民自己的最高权力机关。乡、县、边区三级选举产生的参议员，分别组成乡、县、边区三级参议会。在各级参议会闭会期间，由议员中选出的常驻议员组成参议会常驻会(乡级不设常驻会)，议长与副议长为当然成员，主持常驻会工作。常驻会只有监督权而无立法权。作为陕甘宁边区的民意机关、权力机关和立法机关，参议会具有与之相适应的法律地位和职权。在边区一级，参议会是最高权力机关，政府是最高行政机关，二者相互独立又相互制约，结合为边区的最高政权机关。从立法地位上讲，陕甘宁边区政府隶属于参议会，要对参议会负责。但政府又独立地实施行政，不直接受参议会领导。政府行使执行权，总理边区政务，是行政机关。县级参议会与政府管理系统，与边区基本相同。乡级参议会则采用“议行合一”体制。即乡(市——相当于区的市级行政区划)参议会为乡(市)最高政权机关;乡(市)参议会闭会时，乡(市)政府委员会为最高政权机关;乡(市)参议会既是议决机关又是执行机关。

　　“三三制”政权是具有统一战线性质的新民主主义政体，是中国共产党的一项重大制度创新，它既是对国统区民主宪政运动的政治呼应，又是局部执政实践的新发展，更是抗日根据地政权人民性的集中体现，反映了政权的根本性质。1940年3月，毛泽东在为中共中央起草的党内指示《抗日根据地的政权问题》中指出：在抗日时期，我们所建立的政权性质，是民族统一战线的。根据抗日民族统一战线政权的原则，在人员分配上，应规定为共产党员占三分之一，非党的左派进步分子占三分之一，不左不右的中间派占三分之一。1941年3月13日，《新华日报(华北版)》刊文指出：“‘三三制’则便是新民主主义政权内容的具体化，也就是新民主主义政权‘国体’构成的具体表现。”

　　党外人士座谈会制度的提出，并非偶然。1943年1月29日，西北局召集李鼎铭、柳湜、贺连城等党外人士座谈。2月1日，毛泽东在会议简报上批示：“以后西北局可每两月召集座谈会一次。”任弼时指示：“以后要经政府通过执行的重要政策是可以先与他们交换意见，然后提出。”党外人士座谈会是贯彻“三三制”发扬协商民主的重要形式，是中国共产党对民主制度的新探索新发展。被邀参加座谈会的有在政权机关工作的民主人士，也有不在政权机关工作的民主人士。座谈会的议题不固定，有征求对党和政府制定各种政策意见的，有检查和批评政府工作的，有提出各种建议的，有讨论政治形势的。此类座谈会，有议题集中、目的明确、形式灵活多样的优点，易于畅所欲言，比定期召开各种参议会更具便捷性、优越性。

　　“一揽子”会形成于1943年，它使“三三制”政权在乡村得到进一步巩固与发展。“一揽子”会由乡议员、乡干部、乡政府委员、村主任或村长，共产党支部书记、委员以及劳动英雄等构成，是在基层政权——乡级实行“三三制”的新形式，是一种议决合一型的会议形式，即议、决、执行都是“一揽子”，大家一起动手。“一揽子”会有两种：大“一揽子”会和小“一揽子”会。大、小的区分，因工作性质、难度及涉及人员而定，但都是民主议决、分工、共同落实，非常有效率。

　　全过程人民民主的初步实践

　　民主制度的生命力，在于通过民意机关行使民主权利，真正体现人民当家作主的主人翁地位。中国共产党领导的民主政治，立足于人民本位，把马克思主义民主理论与局部执政实际结合起来，落实在民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督等不同环节，有效避免了民主形式主义。

　　民主选举的机制与实践。“民主政治，选举第一”是中国共产党在陕甘宁边区推进民主政治建设的基本理念。谢觉哉指出：“民主，就必须有选举，有民意机关，有真的选举与真的民意机关。忽视它，是不可以的。”边区的民主选举制度，始终坚持普遍、直接、平等和无记名投票，通过民主选举有力地推动了党在局部执政区域的民主政治建设。1941年1月，《陕甘宁边区政府为改选及选举各级参议会的指示信》指出：边区政府是民主政府，“民主和不民主的分别：一是恃强霸占政权，不许老百姓说话，老百姓一点权力没有。一是凡事由老百姓作主，老百姓直接出来议事管事，或选代表出来议事管事。我们革命，为的是推翻那不民主的政府，建立民主的政府。民主的第一着，就是由老百姓来选择代表他们出来议事管事的人。”“如果有人轻视选举，或者说不要选举，那就是等于不要民主。不要民主，就等于不要革命。”

　　延安时期，中国共产党在陕甘宁边区组织了三次民主选举运动。

　　第一次民主选举运动：1937年7月至11月。全边区平均有70%以上的选民参加，有的地方还达到80%至90%，如延安县蟠龙区除看家、出外、有病的，以及个别妇女外，差不多全数参加;只有少数地方到的较少，但也都在半数以上。延安市则一般是达80%以上，尤其北一区差不多全体参加了。就选举结果看，工农群众占了绝大多数，也有地主、资本家(在边区主要是商人)的代表。

　　第二次民主选举运动：1941年1月到11月。这次选举是在前一次选举基础上按照“三三制”原则进行的改选，其特点是贯彻“三三制”原则，故这次选举也称“三三制”选举。选举过程中，中间分子和国民党员进入县级“三三制”政权，大体经过三种形式：一是经过人民选举;二是经由党组织提名保证选出;三是为上级聘请。关于这次选举，林伯渠总结指出：“当时这运动对于我们还是创举，由于前无经验，又由于党员和干部思想准备不足，运动过程中曾经发生过或‘左’或‘右’的摇摆现象，然而全部运动给予我们以关于三三制选举和三三制议会的第一次经验。”

　　第三次民主选举运动：1945年10月至12月。本次选举是在边区人民政治觉悟程度和民主生活习惯有了进一步提高的情况下进行的，又是在抗战胜利后的新形势下进行的，继续坚持“三三制”原则，完全做到了普遍、直接、平等，并在选举中检查了政府工作。

　　从民主选举的实践看，由于历史条件、环境等方面的差别，各抗日根据地开展选举运动的具体情形不尽相同。其中，陕甘宁边区的选举搞得最早，取得的成绩也最大，为其他根据地选举制度的建立起了模范和导向的作用。陕甘宁边区民主选举的三条基本经验包括：一是在实践中锻炼和提高了广大群众的民主意识和参政能力;二是普遍、直接、平等、不记名的选举，是符合广大人民根本利益的选举方式;三是根据需要创造灵活多样的投票方式。

　　民主决策的机制与实践。参议会的基本组织原则是民主集中制。按参议会组织条例规定，非有过半数参议员的出席，参议会不得开会，非有出席参议员过半数的通过，不得作出决议。各边区、省或行政区参议会均规定有定期的会议制度，大体上每半年或一年一次大会。参议员非经参议会许可，不得逮捕或拘捕。参议员违法和失职，由原选单位罢免，有候补者依次递补，无候补者须另行选举。由政府聘请的参议员违法失职时，由边区政府解职。参议会在由人民选举组成后，又以人民代表的身份选举同级政府，监督、罢免政府人员，创制法律。各级政权之间的关系是下级服从上级;同级政权机关内部少数服从多数，集体领导，分工负责;政权各机关之间是相互统一的关系，只有分工，没有分立。参议会作为人民代表机关行使立法权;由它产生的各级政府行使行政权，对参议会负责，接受参议会监督;由参议会产生的司法机关，其工作接受参议会的监督和政府的领导。

　　“三三制”政权原则的实施，集中反映了全过程人民民主中的民主决策机制，使边区各级政权具有了广泛的代表性，对于提高边区政权的号召力，调动社会各界建设边区的积极性十分有益。1944年六七月间到访延安的中外记者西北参观团成员赵超构在其所著《延安一月》中记述：“许多人怀疑共产党对于三三制的诚意，以为他们干这一套只是掩人耳目的把戏。这是错的，我可以说，共产党施行三三制，并非假的，因为依它的力量，它本来可以包办，而今确然有不少党外人士参加行政工作，例如‘边区政府’中，副主席李鼎铭是米脂富绅，建设厅长霍子乐，教育厅长柳湜，副厅长贺连城，参议会副议长安文钦，都是有名的党外人物。这不能不算是共产党对于自己的约束。”边区政府副主席李鼎铭曾对自己是否真有权力心存顾虑，对各种工作不肯表态。林伯渠专门召开政府党团会议，对存在的问题进行了批评，明确规定在边区政府任职的党外人士一样要有职有权。从此，李鼎铭不再将“你们党”挂在嘴上了，而是改口为“咱们团体”了。

　　民主协商的机制与实践。实施党外人士座谈会是民主协商的重要形式。1944年8月21日，《解放日报》发表社论《党外人士座谈会的意见》，指出：党外人士座谈会“毫无疑义的又供给了我们一个新的经验，这就是说，巩固和加强‘三三制’的民主政权，巩固和加强各阶层的团结，还需要定期听取党外人士对政权工作的批评与意见。”几乎与此同时，在中共延属地委领导下，延属分区行政督查专员公署邀请各县市党外人士40余人，于8月16日至26日在延安召开座谈会，听取他们对政治、经济、文化教育、军民关系等方面的意见。召开这次座谈会的主要目的，在于揭发与批评缺点，以切实改进各项工作。例如，八路军第三五九旅旅长、延属军分区司令员王震请求参会人员讲军队缺点，延属地委书记李景膺要求大家讲党员的缺点。延属行署专员曹力如在总结这次座谈会时，首先对专署工作上的某些缺点作了自我批评。

　　民主管理的机制与实践。民主是延安时期的核心话语，也是优化社会治理的重要方式。延安时期实行的“抗日民主制”，在团结抗战的主旨下，实现了对社会各阶层的更广泛代表。“三三制”实行以后，更多群体实现了政治参与，以民主协商优化了民主管理机制和社会治理实践。全过程人民民主的重要体现，是基层民主。乡“一揽子”会不但巩固了基层民主政权，也是乡村社会治理的一种有效方式。这种制度化运作方式既有利于决策效率的提高，也有利于乡村自治能力的提高。1944年7月，根据毛泽东的号召，为进一步搞好全市社会、经济和文化建设，延安市政府委员和区长、乡长联席会议作出关于开展“十一运动”的决定。而“一揽子”会议就是延安市发动广大群众，开展“十一运动”的基本机制。延安市区乡干部联席会议后，各地纷纷召开乡“一揽子”会议及村民大会，讨论“十一运动”内容，集中群众意见建议，制定出具体实施计划。在讨论与定计划的过程中，群众反应十分积极。

　　民主监督的机制与实践。建立健全权力约束监督机制，“让人民来监督政府”。1945年7月，黄炎培、傅斯年等六人组成国民参政员访问团赴延安。毛泽东问黄炎培来延安几天感想怎样?在听了黄炎培关于中国共产党能否跳出历史周期率的担忧后，毛泽东答道：“我们已经找到新路，我们能跳出这周期率。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”毛泽东将让人民来监督政府作为党领导的民主政权跳出治乱兴衰“历史周期率”的新路。这表明中国共产党深刻认识到，要防止政府懈怠和政权倾覆，关键在于建立健全权力约束监督机制，切实将政府及其工作人员置于人民监督之下，以确保政权的民主化、规范化、高效化，体现人民意志与施政的公平正义。

　　延安时期，一方面鼓励、保障人民直接监督政府及其工作人员，不仅发动人民直接监督履职情况，要求乡级政府换届选举时要向民众报告“上级政府的法令与去年参议会的提案的执行程度如何，有什么任务没有完成”以及“参议员的工作进展”等内容并发动民众进行讨论、批评;而且鼓励人民勇于指出政府及其工作人员的不良行为，鼓励“人民有用任何方式控告任何公务人员非法行为之权”，对于人民的控告，要求“政府必须实事求是、认真负责地处理，不敷衍，也不能偏袒公务人员;办案经过，需详细上报给上级”。另一方面保障人民通过参议会进行监督。明确规定由人民选举产生、受人民监督的参议会肩负督促和检查边区政府领导及边区各级政府、司法机关之公务人员的非法行为的职责，重视参议会监督职能的实现，强调尊重和依法保障参议会以及议员的监督权。

　　有效的民主监督和良善的社会治理需要有一套制度作为基础，而公平、正义则应是民主制度内在的最重要价值。中国共产党总结了土地革命战争时期的经验，创造了以抗日民主制为核心的新型法制体系，充分照顾到积极抗日的各阶层的利益，在广泛的社会层面实现了公平正义。如在《土地租佃条例》中，要求地主严格遵守法令，减租减息，同时防止佃户“不愿交租，或者明减暗送，或者要求一减再减”等倾向。在规范借贷的法律中，既限制过高利息，以减轻劳动人民的债务负担，又保障合法债务契约的履行。在劳动法中，既提高工人待遇，也注意提高生产效率，保障企业主的适当利润。在先后制定的多个征粮条例中，更是反复申述“使人民负担公平合理”。总之，延安时期法律制度上的“公道”，构成良善治理的前提与基础。

《团结报》2024年3月14日文史周刊5版

　　作者：王今诚

　　作者单位：中国延安干部学院