刘大禹、王球云：抗战胜利后国民政府行政改革述论（1945—1949）
来源：民国档案杂志   2022-06-28 10:08:00

△江南大学马克思主义学院教授刘大禹

　　[摘要] 抗战胜利后，国民政府试图完成从训政到宪政的过渡，通过行政改革完成“建国”任务。各党派召开的政治协商会议达成改革共识，国民党六大及六届二中、三中全会成为改革的重要标志。行政改革由国民党权威人物蒋介石发动，采取从中央到省市的行政体制机制的调整、机构精简和人员裁并等多种改革举措，树立新政府形象，提高行政效率。这其中既有围绕“和平建国”的相关努力，也有借改革之名而务内战之实的偏离。1947年的政府改组欲使改革进一步深化，却成为改革的转折点。随着内战局势的急转直下，改革愈发偏离既定轨道。抗战胜利后蒋介石仓促推进行政改革，不仅未能完成“建国”任务，反而加速了国民政府的崩溃，值得深刻反思。

　　[关键词] 抗战胜利后 国民政府 行政改革 政治协商会议

　　1945年日本战败投降，中国作为世界反法西斯战胜国，国际地位大幅提高，国内外危机得以舒缓。国民政府迎来自我革新的机遇，但也面临诸多挑战，如中共政治与军事影响力迅速增长，国内要求和平、民主、团结的呼声不断高涨，国民党内部派系纷争进一步扩大等。如何借抗战胜利之契机，实现战时未能完成的“建国”任务，是国民政府当局的重要考量。在此背景下，国民政府启动了抗战胜利后行政改革，试图借行政体制的转变与政府职能的调整，使自身适应危机与挑战并存的政治、军事、社会环境。让人意想不到的是，在严峻的抗战环境中尚能勉力生存的国民政府，竟于抗战胜利后迅速失败。李宗仁事后回忆道：“孰意胜利不及四年，我国民政府竟被共产党逐出大陆，数百万军队一败涂地，实在也是亘古以来鲜有的怪事。”曾被寄予厚望的改革，既未能实现中兴，更无力救大厦于将倾，实为历史之吊诡。

　　抗战胜利后国民党快速丧失政权的原因是多方面的，论者从军事史、经济史角度阐释较多，也有不少着眼于政治组织方面。国外学者普遍认为，国民党失败是其自身先天不足所致。易劳逸认为，国民党早就埋下失败的种子，国民党人从来没有创造出一个完善的、坚固的政治结构，未能创造出一个能够感受到民众需求的、实行它所宣称的政治和经济改革的高效行政机构。鲍大可认为，国民党政权需要经历一个激烈的政治革新以图生存，但全国范围内战的发生，代替了这种情况的改善，国民党政权以惊人的速度倒塌。海峡两岸有不少学者探讨抗战胜利后国民政府的政治环境、党政革新、宪政尝试、派系政治、治理失策等问题。汪朝光对抗战胜利后国民政府的相关因应进行了较多阐释;王建朗认为美国希望中国改革成为一个统一的实行西方民主体制的国家;周维朋、王良卿、林能士等探讨国民党的党政革新与危机应对;刘会军及指导的系列硕博论文，集中于国民大会与宪政研究。

　　然而，少有研究者系统分析抗战胜利后国民政府主动变革以完成“建国”的努力。通过研读相关文献，国民政府体制自建构以来，不断调整与完善政治体制，健全行政机制，制定改革计划。1938年国民党临全大会制定的“抗战建国纲领”，得到了广泛认同，战时全面开启行政机构改革，笔者对此曾作过系统探究。抗战后期，中国战局日益吃紧，诸多改革被迫中断或延后。1945年3月2日，蒋介石手令王宠惠，指示对诸多改革举措“均应酌为停止，留待战后办理”。抗战胜利后，在和平民主团结成为各政党政治诉求之时，蒋介石启用具有改革意识或民主形象的领导人宋子文、张群、翁文灏等相继担任行政院院长，改革遂成政治常态。

　　需要说明的是，抗战胜利后行政改革从总体上而言，是国民政府结束训政并向宪政过渡的重大政治改革内容之一。政治改革涉及面广，体系庞大，包括了党政军关系、国家政治权力关系、行政、立法、司法及中央与地方关系等重大政治关系的调整与变革。本文所讨论的对象主要是国民政府为完成抗战胜利后“建国”所进行的行政体制机制的变革，或者说限于西方学界所称的政府管理改革范畴，即国民政府因应国内外环境或政治利益诉求，构建新的行政体制机制，调整组织关系，精简机构与裁汰人员，树立新政府形象，提高行政效率等改革。本文围绕抗战胜利后行政改革的启动、推行、深化、失败这一逻辑而展开，以期对抗战胜利后中国政治的相关研究有所助益。

　　一、改革发轫：“建国”良机与准备

　　1945年8月15日，日本宣布无条件投降。在国内期求和平、民主与统一的呼声中，国民党虽占据明显优势的政治领导地位，却已失去举国一致、抵御外侮的道义旗帜，难以继续维持一党专政。此时如能携抗战胜利之余功，顺应民众呼声，强化政党建设，求得和平环境，或有助于稳固国民党在新形势下的政权。国民党最高领导人蒋介石判断“建国”机会已经到来，可以重启抗战后期被迫中断的改革进程。

　　从国际局势言之，二战结束后，美、苏主导的雅尔塔体系形成，希望国共两党和谈。尤其是美国，派出二战功臣马歇尔居间调停国共冲突，“一方面援助国民党尽可能广大地在中国确立其权力，一方面鼓励双方切实协商，尽力避免内战的发生”。美国“设想能有一个强盛统一的中国代替日本成为亚洲的主要强国”。

　　与此同时，体制内外要求国民党革新的呼声不断高涨。国民政府的腐败早已深入骨髓，而抗战胜利后仓促从事全国大范围的经济与行政接收，在制度约束缺失之下，腐败犹如洪水猛兽，全面爆发而不可遏制。此种情形使诸多人士感到，必须尽快实施改革，强化制度建设，树立新政府形象。侍从室幕僚唐纵不无担忧道：“本党政治的腐化不但引起党外的反感，亦且失了党内的同情，如果没有显著的改革，全国人心将不可收拾。”《观察》杂志直指国民政府之政治、经济、社会弊端，希望最高当局努力改革。如储安平所言，抗战胜利后国民党亟需进行根本改革，国民党通过二十年来的执政，仅仅停留于“加强消极的政治控制，以求政权的巩固”。

　　显然，抗战胜利后国民政府的行政改革是箭在弦上而不得不发。换言之，改革既是被动的，也是主动的，既有政治体系本身对改革的要求，也有面临国际社会压力的被动应对。对于改革的前途，持悲观论调者不乏其人。如久居蒋介石身边的幕僚陈布雷，就清醒地认识到国民党的脆弱与最高领袖无能为力的现实。据唐纵所记，陈曾悲叹道：“党之无能，无力担负此艰巨任务。总裁有意改组党，但恐无能为力。”然而，蒋介石推进改革之心颇坚，这固是出自他本人一贯的军人作风，更重要的是，蒋介石认为推进改革是完成抗战胜利后“建国”许诺、继续维持国民党政权的不二选择。抗战胜利前夕，即1945年5月国民党召开第六次全国代表大会，强调“各级行政机关，职务与人事之调整，制度与人事相互关系之改进，宜有更进一步之研讨而措之实施，务使一切行政得收迅速确实之效果，各级公务人员咸能发挥负责之精神”。

　　为贯彻六大精神，蒋介石反复强调改革的迫切性与必要性。蒋介石在1945年“双十节”对全国军民同胞发表广播演说中称，在政治建设方面要普及民权行使，巩固宪政基础，认为宪政实施刻不容缓，并以“新”、“速”为“建国”风尚，显示蒋推进改革之急促心理。但蒋介石也明了抗战胜利后推进改革的艰巨性与复杂性。1946年元旦，蒋介石书告全国军民，指出日本投降以后，中国处境尚极艰难，内忧更为严重，呼吁国人把握时机，巩固国家统一，实现全民政治，以竟“建国”全功。在国内外和平民主的呼声中，国民党同意召开各党派共同参加的政治协商会议。在1946年1月10日的开幕式上，蒋介石表达了迫切希望启动改革的意图，“会议所要商讨的，是国家由战时过渡到平时，由抗战进到建国的基本方案”，“抗战结束以后，政治上和社会上一切设施，都要尽量纳入正常轨道，树立宪政基础”。蒋介石还信誓旦旦地宣称，如果有利于国家建设和提升人民福祉，能够有助于国家民主，其准备接受所有政治协商会议决议。

　　在全国人民向往和平民主的背景下，政治协商会议体现了难得的政党妥协精神，营造了和平民主的氛围，达成了宪法草案、军事问题、施政纲领、政府组织、国民大会等五大决议案。除军事问题外，此次会议描绘了一幅清晰的政治与行政体制改革蓝图。马歇尔将军对此高度评价：“它是一份自由的和富有前途的章程，它给中国提供了和平和复兴的基础。”国民党的会议代表对决议颇为满意，认为“此次政治协商会议，本党已为极大的退让”，并宣称“用政治方式求得国内和平统一，为本党之一贯主张”，申明“本党对于此次协商之成果，自当本为国为民之精神，忠实保守，率先实行”。不过国民党宣称，各党派应尊重五权宪法之基本精神，“而政协会宪法草案修正案与五权宪法之基本精神，显有不符，应予纠正”。蒋介石在闭幕式的讲话，也不改“当前最为急要的任务……(是达到)军令、政令和军制统一”的老调。此为其后来修改政治协商会议决议埋下伏笔。

　　尽管在稍后的国民党六届二中全会上，国民党对实施政治协商会议决议存在意见纷歧，且试图予以修改，但在1946年3月17日发表的全会宣言，仍明确规定了“和平建国”的努力目标。18日，国民党中宣部发表通报，对政治协商会议决议案表示竭诚信守，并努力实现各项协议。六届二中全会进一步确定了行政改革内容，即调整行政体制机制、精简机构、厘清事权、裁减冗员，提高效能，其中提到，“机构之繁杂与法令之纷歧抵触，以致权责不清，减低效能，亟应调整，分别存废”，“行政院各部会署，应依其职掌为合理调整与划分，各使名实相符，权责分明，骈枝悉裁。还都以后，更宜分期裁减中央人员，以充实地方人力，唯编余人员，须另谋任用及转业之道。”六届二中全会还指出“国民政府为决定国务之最高机关”，“行政院各部、会、署，应依其职掌为合理调整与划分”，“军民分治为现代国家常规”，“树立健全之警察制度”，“修明政治必须树立健全之人事制度”等。这些内容涵盖了行政体制机制之重大调整、行政机构与人员精简、人事制度改革等要点，这是对国民党内改革呼声和政治协商会议期间全国各党派民主诉求的极大吸纳，使抗战胜利后国民政府行政改革至少在宣扬上富于理想主义基调。

　　二、改革推行：向“和平建国”体制转型

　　1946年5月国民政府还都南京，在蒋介石的要求下，正式推行行政改革，完成从训政到宪政的转变。这是一场行政体制机制的重大变革，是一种转轨型的行政改革，即由战时行政体制向“和平建国”行政体制的转型，既有中央层面的重大体制调整，也有省县层面的机构精简与人员裁并。在中央，强化党权，推行军政分立等相关改革，突出“和平建国”色彩;在地方，推行军政一体化的“绥靖区”制度，突出对地方的控制;同时在省县层面精简机构与裁汰人员，提高行政效能。然而，改革既有改变战时体制而推行“军政分立”的举措，也有基于治理惯性而寄望于“军事至上”的保留。

　　抗战时期，集中党政军大权的国防最高委员会代行国民党中央执行委员会政治委员会(以下简称中政会)之权，党权处于从属地位，行政院主导的行政系统服务于军事行为，此于战时当属权宜之计。1946年 3月16日，国民党六届二中全会决定撤销国防最高委员会，恢复中政会为政治最高指导机关。4月1日，国民党中常会推举蒋介石为中政会主席，同时加强中常会的集体领导。此前，国民党中常会多议决党务相关议题，有关政治决议交中政会决议通过。抗战胜利后，蒋介石高度重视中常会的组织与职权，他建议诸多原本属于中政会的职权移至中常会，如府委名单由常会提请;政治委员名单在常会决定;改组国府与行政院，由常会负责决定;五院长不变更，副院长与政务委员由常会提出;军事机构改组亦由常会提出。这一调整旨在恢复国民党党权，践行党治，强化国民党在“建国”过程中的主导权。

　　同时，国民政府决定结束战时体制，实施军政分开。1946年5月31日，国民政府裁撤了军事委员会及其所属各部会及军政部，改于行政院设立国防部，并颁布《国防部组织纲要》12条。国防部长为行政院内阁人员，负责国防方案和行政业务之实施。成立国防部是厘定军政职责与推行民主宪政的基础，蒋介石视之为行政改革的重要举措。然而，蒋介石更为关注的是其个人对国防部的控制，“参谋总长关于军令部分应直接受元首指挥”。从权力归属而言，行政权具有对军事权的控制，有利于行政系统的完整。不过，从行政层级而言，在国防部长之下设置的参谋总长，形式上属部长领导，但由国家元首直接任命，向国家元首负责，国防部长无权过问，行政院对其亦无约束力，原军事委员会的一切业务，均由参谋总长包揽。此制度设计的消极后果是酿成国防部长与参谋总长的持续不和，并影响其后军事行为的开展。

　　地方行政体制调整最主要的是推行所谓“绥靖区”制度。1945年秋，国民政府公布《绥靖区政务委员会组织大纲》，政务委员会成为领导全国各“绥靖区”的中央领导机构，主任委员由行政院院长兼任，副主任委员由国防部长兼任。“绥靖区”是绥靖公署的辖区，是一种新型的行政组织，凡中共力量所在区域均予以特殊管理与控制，包括作战区与收复区，其范围以命令定之。该制强调武力与行政的结合，实现如第一“绥靖区”所提的“张正气，明是非，行新政，整纪纲，展扬四大要义，以恢复秩序，安定民生”。“绥靖区”包括作战区、收复区，据其性质不同，施政重点与施政任务亦有不同。其总体原则是，在作战区军事第一，党政以协助军事进展为中心工作;在收复区政治第一，党军辅导行政工作之推进，军政协助党务工作之开展，作为军事与政治推进的基础。

　　“绥靖区”制度这一改革，名曰恢复政治秩序，加强地方控制，实则与抗战胜利后人民要求和平民主的强烈呼声相背离，且实施受诸多条件的限制。一是国民政府政治基础薄弱，“绥靖”地方困难。抗战后期，国民党军队退至西南后方，政府组织随之撤退乃至解散，华北、华中广大地区沦为敌占区。抗战胜利后，国民政府在收复区的政治组织基础异常薄弱，即使毗邻南京的苏北、山东、安徽亦如是，遑论晋、冀、豫等省份。二是“绥靖区”机构名目繁杂，政令推行不畅。在“绥靖区”，旧县制早已废弃，新县制未能建立，各种地方组织四处泛滥，行政失序。更严重的是，以保境安民为幌子成立的诸如地方突击队、地方自卫队或还乡团等武装，更是庞杂无比，互不隶属，他们横行乡里，任意设立关卡，或以打击“乱党”为名，鱼肉百姓。三是行政经费欠缺，地方行政运转艰难。“绥靖”地方与完善行政组织，需有相应的财政资源支持。理论上“绥靖区”所有行政、工贷、农贷、救济等各项费用，均由财政部补助。可抗战胜利后国民政府忙于内战，未能抑制通货膨胀，财政赤字不断加剧。行政院院长宋子文力主缩减行政支出，更致地方经费拮据。四是具有雄厚群众基础的中共，挑战国民党的基层治理。“绥靖区”属于中共占领区或战时游击区，中共在那些区域具有坚实的革命底蕴和群众基础，国民党难以于短期内根除中共影响。五是国民党在“绥靖区”多采取武力促进地方行政组织的建立，未与民众形成互动，未能充分考虑民众利益与收复民心。

　　在中央与地方行政体制机制重大调整时，为适应抗战胜利后建设之需，国民政府裁撤了大量战时行政机构。1946年5月13日，蒋介石手令行政院院长宋子文：“中央行政机关中之骈枝机关及冗员均应速筹裁汰，希于两星期内研拟整个调整办法呈核为要。”遵蒋之意，行政院正式实施中央行政机构、部会及省市机构精简与人员裁并等改革。各省市遵照行政院命令，进行机构裁并与人员裁减工作。从反馈情形看，各部会对行政机构的裁并多持支持态度，列出了可裁机构及员额，而省市多回复“实无可裁”、“准予免裁”、“实难裁减”等语，甚至需“酌量增加”、“报请核增”。此种表达意味深长，一是国民政府中央层面尚能贯彻行政院的意图，但在地方遭遇到了相当阻力，地方与中央政府离心倾向加剧;二是抗战胜利后百废待兴，各省市机关人手不够，或确无员可裁。

　　经过半年左右，从中央到省级机构精简与裁员取得了一些进展。据1947年1月10日行政院向国民政府主席汇报，各部会除国防部外，“均系以组织法之规定为准”，各省市政府部分如福建、河南两省政府及上海市政府等，均已大量裁员，山东、山西、河北等省，“地方不靖，东北各省市，大部尚未复员，拟可暂免置议”。另外裁撤了振济委员会、贸易委员会等骈枝机关。

　　上述是国民政府从中央到地方行政体制机制的重大调整，意味着抗战胜利后行政运行已步入正轨，具有党权至上、党政分立、军政分立等现代政府要素。至于颇受争议的地方“绥靖区”制度，强化了军事色彩，在地方秩序的恢复方面发挥了一定功效，但却与民主制度背道而驰。

　　三、改革加速：政府改组与“法治”实践

　　如前述可知，国民政府对抗战胜利后行政体制机制的调整，虽未能放弃军事至上的治理惯性，却展现出了推行军政分立、实现“和平建国”的意愿。在此基础上，国民党决定加速改革，于1946年底不顾中共与民盟等政党的反对，拉拢民社党和青年党召开“制宪国大”。1947年3月国民党六届三中全会决定加快改革进程，4月完成政府改组，行政院的领导体制与组织形式也发生了重大变化，行政院院长张群主张试行“行政院负责制”，即行政首长负责制，并倡导“法治”，尽快走民主宪政之路。

　　1946年1月通过的政治协商会议决议，是国民政府的改革基础。国民党可以此与各政党共商国是，全面推行行政改革，走民主化道路。但政治协商会议决议的核心是废止国民党一党专政，反对个人集权，故引起国民党内的强大反弹。因受党内利益集团的影响，国民党高层违背政治协商会议决议的初衷，决定召开以制定宪法为根本任务的“国民大会”，由此遭到了中共与民盟的坚决反对。然而，国民党凭借稍占优势的军事实力及其军事进展，拉拢青年党与民社党，于11月15日召开“制宪国大”，通过《中华民国宪法》，决定于1947年1月1日公布、12月25日正式实施。

　　“制宪国大”与《中华民国宪法》的通过，是国民政府政治与行政体制改革的重要标志。在这部宪法之下，立法院权限扩大，行政院权限大幅缩小;行政院的任何重大决策，均需接受立法院的质询，立法权对行政权具有强大的制约权和监督权。然而，国民党面对中共强大的挑战，为维护其统治，常需动用非常规程序，立法权的突出，事实上成为国民政府行政系统运转的掣肘因素。此后，数任行政院院长在任时备受煎熬，与此不无关系。

　　蒋介石对该宪法也不满意，根据总理遗教应该实行五权分立，立法权与行政权应该平行，而此宪法却限制了行政权。因此，蒋介石在《中华民国宪法》通过后便不断寻求突破，此后常徘徊于“行宪”与“违宪”之间。“行宪”为国内政治环境所不合，“违宪”又为体制内外千夫所指责。国民政府为彰显向“宪政”过渡的决心，不顾中共与民主党派的反对，决定尽速颁布宪法，加速改革进程。1947年3月14日，国民党中常会召开临时会议，通过六届三中全会的五个提案，其中与政治改革相关的有“关于宪政实施准备案”、“政治改革案”。国民党六届三中全会，是改革走向“宪政”的重要标志，蒋介石宣称国民党“在结束训政促进行宪，准备自居于普通政党地位，以与其它各友党携手合作，从事国家建设”。

　　在各方的反对声中，国民党拉拢民、青两“友党”，完成政府改组，表示以“和平建国”纲领为施政准绳，蒋介石任国民政府主席，张群任行政院院长。在国民政府委员的名额分配上，国民党称为中共与民盟留有余地，并谓假使中共、民盟参加政府，国民党并未占据多数，给人以国民党主动出让治权，形成多党合作之印象，以至于司徒雷登感叹，“国府委员会的构成，无论从国民党还是从无党派人士方面来看，在目前情况下都是不能再好了”，“我们有理由期望他们努力进行健全与具体的改革”。

　　置诸后事不论，国民政府改组完成后，改革沿着设计路径继续深化。张群为树立新政府形象，提出采取行政院负责制，践行“法治”。张群长期以来被视为政学系首领。对于张群处理复杂政局的能力，时人曾寄予厚望，称他“特别表现在应付上，他能应付各种情势，应付各种复杂的事态”，“任何问题，他都能拿出各种解决的办法”。张群颇具个人威望，加之政学系的势力在政府内外已相当可观，他亦以改革者的姿态，试图努力打造“法治”政府。

　　“法治”政府的一个特征，就是强调行政院权责明确，保持行政系统的完整性。1947年4月23日，张群发表就职广播，表示中国国民党业已开始结束训政，扩大政府基础，并且根据宪法的精神，提前试行行政院责任制。这种制度就是“行政院负执行国府委员会决策的责任”，使行政院权责明确，担当未来“总统制”的真正内阁，即“国府委员会有决策之权，行政院有执行之责”。“法治”政府的另一个重要特征，就是承认立法权的独特地位。张群注意妥善处理与立法院的关系，行政院主动接受立法院的质询与监督。1947年4月25日，立法院公布国民政府改组后施政方针训令，强调“立法院之职权应同样尊重，行政当局遇有提案，应出席立法院说明，以保行政与立法之联系”。对此，张群表示，“一切遵循法治”，既要从执政程序上遵循法治，也要从执政内容上养成法治精神。4月29日，蒋介石为彰显民主，树立法治形象，决定撤销“绥靖区”政务委员会。

　　张群也重视践行划分权限、严肃法纪、规范制度运行等政府行为的“法治”内容。他在就职广播中称，政府当切实负起振衰救敝的责任，严申法纪，肃清贪污，希望各级主管把握目标，以身作则，严以律己，公以处事，赏不拘私，罚不避亲，共同树立崇法务实的政治风气。他强调政府当遵照宪法和改组后的施政方针，对于所有人民应享的自由，依法予以保障，同时更希望全国同胞认识法律的尊严，提高守法的精神，加强对于国家的责任感，使法治与自由相辅相成，纳入宪政的常轨。有论者注意到，短短几天内，张群出席立法院报告过两次，从国家财政到公教人员待遇，都表示请立法诸公赞助。张群还规定办公与会客时间，定期接见阁僚，每周增加一次检讨会议检讨政务，不再像宋子文那样拒人千里了。他还表示对预算尊重，“紧急命令”的开支，都提请行政院会和国府委员会来解决，并且叮嘱各部会检讨法令，整理法规。以至于有论者窃喜，“依法治国的规模在望了”。

　　然而，张群内阁践行“法治”步履蹒跚。张群并非政治强人，对蒋介石、国府委员会与立法院等皆唯诺应承，以不出差错为根本。王世杰认为张群内阁既受到立法院的诸多限制，“亦无坚定政策”，“深觉军事与政治均濒十分严重境地”。王世杰对宪政前途甚忧虑，认为张群内阁运转还受中央党部、监察院等诸多限制，“盖立法院委员将近七八百人，监察院亦有可选之委员200余人，如此庞大之政治性机构，几于年年集会，则觉行政责任者，势必终日困于应付。而立法、监察两院本身又因人众而工作无法上轨道”。国民政府改组后，国共内战烈度有增无减，国民党军队在对中共作战中日益艰难，又未能迅速打击行政系统内部的贪污横行与经济领域的奸商跋扈。国民政府扭转局势既无望又无力，为此遭到舆论媒体的多方抨击。

　　国民政府的行政体制很快背离“法治”之道。面对东北及华北日益严重的军事局势，1947年6月30日，蒋介石在中常会与中政会联席会议上提出“党团合并”与“戡乱总动员”，中断“法治”进程。7月4日，蒋介石主持第六次国务会议，提出“实施全国总动员戡平匪乱，拯救人民案”，即厉行全国总动员，以“戡平共匪叛乱”，扫除民主障碍，如期实施宪政，贯彻“和平建国”方针案。7月18日，中共参政员被除名，中共国大代表及国民政府委员保留名额也被取消。至此，第二次国共合作完全破裂。

　　然而，国民党最高当局未曾估量此制度改变所带来的负面影响。政府既以改革者姿态许诺“建国”，又放弃“法治”而颁布“戡乱”动员令，实将自己置于“戡乱”与“法治”的两难境地。一方面，试图以“总动员”实现“戡乱”，恢复秩序，但很难获得体制上的保证。盖欲“总动员”，需有一强权行政机构负责实施。国民政府规定由行政院负责“戡乱”，但行政院政策源于国民政府委员会，且受立法院、监察院、中央党部等诸多机构的限制，具体实施阻力重重，效果不彰。另一方面，国民政府为求得美国援助，承诺推行民主宪政，又不得不高谈改革，不敢彻底放弃“法治”宣传，使国民政府对实行全国总动员与动用武力之限度有所忌惮。面对恶化的局势，蒋介石欲改革与“戡乱”并举，一面以武力求得“戡乱”成功，稳定政治局面，一面加速推进宪政，重构政府形象，如蒋介石所言，“培养法治精神与民主风度为实施宪政之前提”。

　　政府改组与法治推行属于中央层面行政体制机制的重大变革。政府改组完成后，国民政府亦考虑推行省行政改革。蒋介石认为省行政体制机制应制度化、规范化、法治化。1947年7月2日，蒋介石指示行政院院长张群、内政部部长张厉生，认为各省行政机构复杂，令他们“研拟省政改革与简化机构方案”。1947年7月31日晚，张群邀请各省主席和各部会首长举行行政座谈会，商谈省政改革问题。其要点是裁并不必要之机构，增强行政效率等问题，并交行政院法规委员会专门研究。很快，内政部提出了“省政改革方案”，“以彻底改革植其本，并以促进效率治其标”。张群认为，在复杂的国内外形势下，大规模简化省级行政机构颇为艰难，不愿改革过快过频，且受内战所限，故省行政改革仅停留于讨论阶段。

　　县政改革是行政院推行“法治”的具体实践。1947年8月24日，行政院发布训令，“通令调整县级机构财政，减少县长兼职与牵制，并慎选严核县级员吏”，为解决县财政问题，各省“厘定各县政府组织，最多以五科二室(秘书室、会计室)为限，至少亦应有三科一室(会计主任附在秘书室办公)(边远特别小县，费绌事简者不在此例)”。至1947年底，遵照行政院训令已开始实施者计有江苏、浙江、安徽、湖北、广东、台湾、山东、绥远、热河、福建、甘肃、察哈尔、河南、河北、宁夏等省，经核准暂缓实施者计有陕西、山西两省，其余各省亦正督促实施。

　　不过，因国民政府转向“戡乱”，县行政改革很快偏离既定路径。1947年底，蒋介石提出改正收复区与“进剿”区县政府之工作及方法，即让县长做好地方动员工作，“县长不必住在县城，而以驻乡与巡回各乡，其工作以组训民众、布置情报、清除匪干、加强自卫，遇大匪则散，遇小匪则追，而以招抚民众收拾民心为主，不专以守土为职责”。蒋还思考“县乡政府如何组训自卫力量，根除匪干，坚壁清野，运用民力，聚散分合，指挥自如，一面生产，一面自卫”。“各县境内有伏匪发现，县长如不事先报告或防剿，应以藏窝论罪，省主席应负全责”。换言之，政府改组后，尽管强调“法治”，因工作中心转向“戡乱”，县长的职责与功能亦随之转换。甚至，为“戡乱”起见，国民政府停止推行地方自治。蒋介石提出，“省长、县长暂不规定民选，以剿匪完成后再实行民选”， 这显然与“法治”精神相背离。

　　不难得知，张群试图实行“行政院负责制”，构建一种全新的行政体制机制，宣布推行“法治”理念，加速推进行政改革步伐。政府改组完成后，改革重心开始下移，在省、县实践“法治”。然而，省行政改革基本处于讨论阶段，县行政在规定县长权责、机构精简等方面有不少改革之举，但受内战之限，国民政府只是披上了“民主政治”的华丽外衣。

　　四、改革未竟：总统制下的改革何去何从

　　如前述可知，国民政府不顾中共与民主党派人士的反对，完成政府改组，加速推进“法治”，并将“总动员戡乱”作为实现“法治”的手段。为扭转局面，国民政府寄望于尽快实施宪政，以此作为拯救政权的良方。其后的国民大会代表选举使政党纠纷扩大化，政党离心倾向加速，国民党失去应对危机的组织力量。即便如此，蒋介石依然决定召开“行宪国大”。1948年5月20日，蒋介石发表的总统就职演说，成为“行宪”后新政府改革的基调。蒋介石敦促实施改革，作为合法的宪政进程的一部分。但蒋并无信心，“今日为余就总统职之日，心绪愁郁，精神沉闷，似乎到处都是黑暗，悲伤凄惨，未有如今日之甚”。

　　1948年5月的“行宪”体制，使国民政府的行政系统运转更为不畅。蒋介石选择由文人翁文灏担任行政院院长。根据“行宪”规定，总统有行政院院长的提名权，立法院有行政院院长的同意权。同时，立法委员为民选产生，总统并无权解散立法院。因此，这种体制一方面耗费了蒋介石的个人精力，他需以总统身份居间调停行政与立法关系;另一方面，政府在危机时期需高度集权，快速推行行政，但大小事务或人事安排均受立法院的牵制。这种“行宪”体制于和平时期或可充分发挥立法院的质询、听证等对行政的纠错与监督功能，但在战争时期却易延误政府相关政策的强力执行。其实，多数政府在战争时期存在着行政权扩大的趋势，国民政府于国共内战时期却不得不反其道而行之。

　　翁文灏认为，政府的职责主要是“应对行宪和戡乱两方面同时并重”。对此，诸多省份提出“戡乱”实施纲要，进一步强化基层政府的权责。如广西省黄旭初提出关于“戡乱”期间省县机构大幅增加，引起“事权纷歧，彼此多所牵制”等流弊，提出要求彻底改革省县行政，俾得厘清行政程序，提高行政效率。江苏省在整建地方武力、积极组训民众、稳定生产关系、整理地方财政、强化执行机构、加强督导考核等方面出台了详细的施政纲领。1948年7月17日，江苏省政府提出裁撤专员公署，调整县各级机构。甘肃省提出，“彻底改革政治，使上下贯通，全民一体”。安徽省政府提出，“积极配合各绥靖区推行总体战，以达成戡乱建国之目的”，“强化各级行政机构，裁并骈枝组织，提高行政效率”等。湖南省政府主席程潜提出，“提高县长职权”，“简化县级机构”，“提高县长人选”，“加强自卫武力，确保地方治安”。青岛市每次市参议会开会，均提出简化行政机构提案，送达市政府，但屡次未予执行。沈阳市与青岛市大致相同，未能简化行政机构，经过多方讨论，于1948年9月行政院还决定沈阳市增设社会局。诸如此类机构调整与改革所留下的档案材料并不少见，其中有研究，有建议，有争执，有共识，有分歧，有根据客观需要而实施，也有改革动议后受局势所限而了无下文。无论是条陈抑或被批准的改革之举，重点均在于加强地方政府权责，强化地方自卫，以达到“戡乱”目的，重新回归以军事为主体，强化党政与军事的密切配合，与“宪政”要求已渐行渐远。

　　为挽救政局，化解危机，国民政府在经济与金融领域进行了金圆券改革，这是衡量“行宪”体制运转的试金石，也是蒋介石总统紧急命令权的重要实践。蒋介石在行政院院长翁文灏、财政部长王云五的支持下，以强力方式推行金圆券改革。这与其说是经济领域的改革，不如说体现了行政领域的改革。在政局动荡不安时期进行重大改革，其蕴藏的巨大危机是不言而喻的。对于币制改革，国民党内部意见并不一致，中央银行总裁俞鸿钧即表示反对。俞鸿钧认为，国民党军事接连失利之际，对币制予以根本性变革或将会使金融系统快速垮塌。然而，蒋介石对党内的重大分歧并未在意，而是一意孤行，要求俞鸿钧“承认民主集权制，严守党纪，贯彻决议案精神”。

　　政府应对危局时，应具有坚强团结的领导集体，高效有力的行政体系，健全完善的运行机制。然而，细察国民政府所谓的“行宪”体制，并不能形成坚强有力的领导集体，重大改革举措或轻率出台，或推行受阻。蒋介石以总统紧急命令权，凭一己之力，冒险要求翁文灏内阁推行金圆券改革，其改革方案遭到俞鸿钧、宋子文等经济、金融专家的反对，要求实施经济管制的几个重要城市仅有其子蒋经国所在的上海认真履行职责，如此重大的金圆券改革政令与紧急命令权从开始便命运多舛。

　　翁文灏内阁本是“行宪”体制难产之下的产物，缺乏应付危局的能力，而整个颟顸无能的行政系统更是隔岸观火，消极应对。1948年11月24日，蒋介石父子谈论时局，“甚叹党政军干部之自私无能、散漫腐败，不可救药，若欲复兴民族，重振革命旗鼓，需舍弃现有基业，另选单纯环境，缩小范围，根本改造，另起炉灶不为功，故现局之成败不以为意矣”。行政体制机制的不合作与政府人员的不作为，又何能保证重大改革获得成功?金圆券改革陷入绝境后，各种矛盾不断激化，局势急转而下，翁文灏不得不辞职，改革宣布失败，成为压倒国民党政权的最后一根稻草。其后，孙科、何应钦、阎锡山等轮番担任行政院院长，在蒋介石与李宗仁的内斗之中，虽继续高唱改革，无奈大势已去。

　　如前述可知，国民政府不顾中共与民主党派人士的反对，完成政府改组，加速推进“法治”，并将“总动员戡乱”作为实现“法治”的手段。为扭转局面，国民政府寄望于尽快实施宪政，以此作为拯救政权的良方。其后的国民大会代表选举使政党纠纷扩大化，政党离心倾向加速，国民党失去应对危机的组织力量。即便如此，蒋介石依然决定召开“行宪国大”。1948年5月20日，蒋介石发表的总统就职演说，成为“行宪”后新政府改革的基调。蒋介石敦促实施改革，作为合法的宪政进程的一部分。但蒋并无信心，“今日为余就总统职之日，心绪愁郁，精神沉闷，似乎到处都是黑暗，悲伤凄惨，未有如今日之甚”。

　　1948年5月的“行宪”体制，使国民政府的行政系统运转更为不畅。蒋介石选择由文人翁文灏担任行政院院长。根据“行宪”规定，总统有行政院院长的提名权，立法院有行政院院长的同意权。同时，立法委员为民选产生，总统并无权解散立法院。因此，这种体制一方面耗费了蒋介石的个人精力，他需以总统身份居间调停行政与立法关系;另一方面，政府在危机时期需高度集权，快速推行行政，但大小事务或人事安排均受立法院的牵制。这种“行宪”体制于和平时期或可充分发挥立法院的质询、听证等对行政的纠错与监督功能，但在战争时期却易延误政府相关政策的强力执行。其实，多数政府在战争时期存在着行政权扩大的趋势，国民政府于国共内战时期却不得不反其道而行之。

　　翁文灏认为，政府的职责主要是“应对行宪和戡乱两方面同时并重”。对此，诸多省份提出“戡乱”实施纲要，进一步强化基层政府的权责。如广西省黄旭初提出关于“戡乱”期间省县机构大幅增加，引起“事权纷歧，彼此多所牵制”等流弊，提出要求彻底改革省县行政，俾得厘清行政程序，提高行政效率。江苏省在整建地方武力、积极组训民众、稳定生产关系、整理地方财政、强化执行机构、加强督导考核等方面出台了详细的施政纲领。1948年7月17日，江苏省政府提出裁撤专员公署，调整县各级机构。甘肃省提出，“彻底改革政治，使上下贯通，全民一体”。安徽省政府提出，“积极配合各绥靖区推行总体战，以达成戡乱建国之目的”，“强化各级行政机构，裁并骈枝组织，提高行政效率”等。湖南省政府主席程潜提出，“提高县长职权”，“简化县级机构”，“提高县长人选”，“加强自卫武力，确保地方治安”。青岛市每次市参议会开会，均提出简化行政机构提案，送达市政府，但屡次未予执行。沈阳市与青岛市大致相同，未能简化行政机构，经过多方讨论，于1948年9月行政院还决定沈阳市增设社会局。诸如此类机构调整与改革所留下的档案材料并不少见，其中有研究，有建议，有争执，有共识，有分歧，有根据客观需要而实施，也有改革动议后受局势所限而了无下文。无论是条陈抑或被批准的改革之举，重点均在于加强地方政府权责，强化地方自卫，以达到“戡乱”目的，重新回归以军事为主体，强化党政与军事的密切配合，与“宪政”要求已渐行渐远。

　　为挽救政局，化解危机，国民政府在经济与金融领域进行了金圆券改革，这是衡量“行宪”体制运转的试金石，也是蒋介石总统紧急命令权的重要实践。蒋介石在行政院院长翁文灏、财政部长王云五的支持下，以强力方式推行金圆券改革。这与其说是经济领域的改革，不如说体现了行政领域的改革。在政局动荡不安时期进行重大改革，其蕴藏的巨大危机是不言而喻的。对于币制改革，国民党内部意见并不一致，中央银行总裁俞鸿钧即表示反对。俞鸿钧认为，国民党军事接连失利之际，对币制予以根本性变革或将会使金融系统快速垮塌。然而，蒋介石对党内的重大分歧并未在意，而是一意孤行，要求俞鸿钧“承认民主集权制，严守党纪，贯彻决议案精神”。

　　政府应对危局时，应具有坚强团结的领导集体，高效有力的行政体系，健全完善的运行机制。然而，细察国民政府所谓的“行宪”体制，并不能形成坚强有力的领导集体，重大改革举措或轻率出台，或推行受阻。蒋介石以总统紧急命令权，凭一己之力，冒险要求翁文灏内阁推行金圆券改革，其改革方案遭到俞鸿钧、宋子文等经济、金融专家的反对，要求实施经济管制的几个重要城市仅有其子蒋经国所在的上海认真履行职责，如此重大的金圆券改革政令与紧急命令权从开始便命运多舛。

　　翁文灏内阁本是“行宪”体制难产之下的产物，缺乏应付危局的能力，而整个颟顸无能的行政系统更是隔岸观火，消极应对。1948年11月24日，蒋介石父子谈论时局，“甚叹党政军干部之自私无能、散漫腐败，不可救药，若欲复兴民族，重振革命旗鼓，需舍弃现有基业，另选单纯环境，缩小范围，根本改造，另起炉灶不为功，故现局之成败不以为意矣”。行政体制机制的不合作与政府人员的不作为，又何能保证重大改革获得成功?金圆券改革陷入绝境后，各种矛盾不断激化，局势急转而下，翁文灏不得不辞职，改革宣布失败，成为压倒国民党政权的最后一根稻草。其后，孙科、何应钦、阎锡山等轮番担任行政院院长，在蒋介石与李宗仁的内斗之中，虽继续高唱改革，无奈大势已去。

　　五、改革反思：“建国”何以未成

　　如前述可知，国民政府不顾中共与民主党派人士的反对，完成政府改组，加速推进“法治”，并将“总动员戡乱”作为实现“法治”的手段。为扭转局面，国民政府寄望于尽快实施宪政，以此作为拯救政权的良方。其后的国民大会代表选举使政党纠纷扩大化，政党离心倾向加速，国民党失去应对危机的组织力量。即便如此，蒋介石依然决定召开“行宪国大”。1948年5月20日，蒋介石发表的总统就职演说，成为“行宪”后新政府改革的基调。蒋介石敦促实施改革，作为合法的宪政进程的一部分。但蒋并无信心，“今日为余就总统职之日，心绪愁郁，精神沉闷，似乎到处都是黑暗，悲伤凄惨，未有如今日之甚”。

　　1948年5月的“行宪”体制，使国民政府的行政系统运转更为不畅。蒋介石选择由文人翁文灏担任行政院院长。根据“行宪”规定，总统有行政院院长的提名权，立法院有行政院院长的同意权。同时，立法委员为民选产生，总统并无权解散立法院。因此，这种体制一方面耗费了蒋介石的个人精力，他需以总统身份居间调停行政与立法关系;另一方面，政府在危机时期需高度集权，快速推行行政，但大小事务或人事安排均受立法院的牵制。这种“行宪”体制于和平时期或可充分发挥立法院的质询、听证等对行政的纠错与监督功能，但在战争时期却易延误政府相关政策的强力执行。其实，多数政府在战争时期存在着行政权扩大的趋势，国民政府于国共内战时期却不得不反其道而行之。

　　翁文灏认为，政府的职责主要是“应对行宪和戡乱两方面同时并重”。对此，诸多省份提出“戡乱”实施纲要，进一步强化基层政府的权责。如广西省黄旭初提出关于“戡乱”期间省县机构大幅增加，引起“事权纷歧，彼此多所牵制”等流弊，提出要求彻底改革省县行政，俾得厘清行政程序，提高行政效率。江苏省在整建地方武力、积极组训民众、稳定生产关系、整理地方财政、强化执行机构、加强督导考核等方面出台了详细的施政纲领。1948年7月17日，江苏省政府提出裁撤专员公署，调整县各级机构。甘肃省提出，“彻底改革政治，使上下贯通，全民一体”。安徽省政府提出，“积极配合各绥靖区推行总体战，以达成戡乱建国之目的”，“强化各级行政机构，裁并骈枝组织，提高行政效率”等。湖南省政府主席程潜提出，“提高县长职权”，“简化县级机构”，“提高县长人选”，“加强自卫武力，确保地方治安”。青岛市每次市参议会开会，均提出简化行政机构提案，送达市政府，但屡次未予执行。沈阳市与青岛市大致相同，未能简化行政机构，经过多方讨论，于1948年9月行政院还决定沈阳市增设社会局。诸如此类机构调整与改革所留下的档案材料并不少见，其中有研究，有建议，有争执，有共识，有分歧，有根据客观需要而实施，也有改革动议后受局势所限而了无下文。无论是条陈抑或被批准的改革之举，重点均在于加强地方政府权责，强化地方自卫，以达到“戡乱”目的，重新回归以军事为主体，强化党政与军事的密切配合，与“宪政”要求已渐行渐远。

　　为挽救政局，化解危机，国民政府在经济与金融领域进行了金圆券改革，这是衡量“行宪”体制运转的试金石，也是蒋介石总统紧急命令权的重要实践。蒋介石在行政院院长翁文灏、财政部长王云五的支持下，以强力方式推行金圆券改革。这与其说是经济领域的改革，不如说体现了行政领域的改革。在政局动荡不安时期进行重大改革，其蕴藏的巨大危机是不言而喻的。对于币制改革，国民党内部意见并不一致，中央银行总裁俞鸿钧即表示反对。俞鸿钧认为，国民党军事接连失利之际，对币制予以根本性变革或将会使金融系统快速垮塌。然而，蒋介石对党内的重大分歧并未在意，而是一意孤行，要求俞鸿钧“承认民主集权制，严守党纪，贯彻决议案精神”。

　　政府应对危局时，应具有坚强团结的领导集体，高效有力的行政体系，健全完善的运行机制。然而，细察国民政府所谓的“行宪”体制，并不能形成坚强有力的领导集体，重大改革举措或轻率出台，或推行受阻。蒋介石以总统紧急命令权，凭一己之力，冒险要求翁文灏内阁推行金圆券改革，其改革方案遭到俞鸿钧、宋子文等经济、金融专家的反对，要求实施经济管制的几个重要城市仅有其子蒋经国所在的上海认真履行职责，如此重大的金圆券改革政令与紧急命令权从开始便命运多舛。

　　翁文灏内阁本是“行宪”体制难产之下的产物，缺乏应付危局的能力，而整个颟顸无能的行政系统更是隔岸观火，消极应对。1948年11月24日，蒋介石父子谈论时局，“甚叹党政军干部之自私无能、散漫腐败，不可救药，若欲复兴民族，重振革命旗鼓，需舍弃现有基业，另选单纯环境，缩小范围，根本改造，另起炉灶不为功，故现局之成败不以为意矣”。行政体制机制的不合作与政府人员的不作为，又何能保证重大改革获得成功?金圆券改革陷入绝境后，各种矛盾不断激化，局势急转而下，翁文灏不得不辞职，改革宣布失败，成为压倒国民党政权的最后一根稻草。其后，孙科、何应钦、阎锡山等轮番担任行政院院长，在蒋介石与李宗仁的内斗之中，虽继续高唱改革，无奈大势已去。

　　抗战胜利后，行政改革是国民政府为完成“建国”程序的政治常态，具有民主化、制度化的理念，国民政府试图构建宪政下的行政体制机制。行政改革并非一场心血来潮的对行政体制机制细枝末节的修补，它有改革的顶层设计，有从中央到地方有关行政体制机制的调整，有精简机构、人员裁并等重要改革之举。1947年国民政府改组是抗战胜利后行政改革的转折点，张群内阁提出了“法治”理念，进行了“法治”实践，但很快走向了“戡乱”，和平前景完全逝去，而1948年“行宪”体制下的改革更是加速了政权崩溃。毋容置疑，抗战胜利后国民政府行政改革是必要的，但“建国”未成，改革泥足深陷，值得深刻反思。

　　其一，关于抗战胜利后改革的民主化与制度化。

　　抗战胜利后，全国人民热盼团结统一，中共与各民主党派坚持民主协商，美苏向国共两党施加压力，希望中国走和平统一之路。作为执政党的国民党如能顺应时代要求，秉承民主协商的原则，坚守政治协商会议所达成的改革共识，便能趁机完成政党自我革新，稳妥推进改革，树立新政府形象，也能推进中国的民主化进程，实现“和平建国”的历史使命。就国际潮流而言，民主化与制度化是一种趋势。国民政府注意了制度的完善，提出了法治理念，试图构建民主政府的外观，如抗战胜利后数任行政院院长宋子文、张群、翁文灏均具有民主、开明的良好形象，其改革亦为民众所期待。

　　行政改革的理想境界是构建完备的制度体系，形成法治政府，任何党派、政府、团体或个人活动都须在宪法和法律范围内活动，不得有超越法律之特权。1947年4月国民政府改组后，行政院院长张群强调“法治”，是这一改革理念的实践，亦体现了改革的进步性。吊诡的是，蒋介石一面强调“法治”，一面崇尚武力，念念不忘嫁祸中共破坏民主与法治之责，进而颁布动员“戡乱”条例，实行全国总动员，与“法治”愈来愈远。国民政府宣布“戡乱”，就是对民主政治的最大破坏，与制度化相背离。

　　国民政府何以无法遵循民主化、实现制度化呢?这似非一句“民主无量”所能概括的。其一，对于通过行政改革以实现民主、高效的政府目标，国民政府在执行中颇为含糊游移。虽然蒋介石宣称要推动民主，“和平建国”，但基于军政至上的治理惯性，其实际上欲以改革为化解国内外压力之对策，借推进改革强行跨入宪政阶段，企图在“建国”中占据主动。这就注定了行政改革的不彻底、不坚决，不尽能回应国民期冀，实现民主初衷。其二，改革不仅端看其理念和设计，还要看其推进的时代背景，在不具备相应资源的情况下进行改革，结果往往适得其反。抗战胜利后国民政府改革的举措，如机构精简、推行“法治”、省县制度改革等，旨在造就一个民主高效的现代政府，这样的政府适合于和平建国，但不适合战争状态。当国民党抛弃政治协商会议决议，决意依靠武力解决中共问题后，和平环境不复具备，时代亟需一个能贯彻中央意志、集中各方资源的优势型政府。因此，无论出于主客观，蒋介石不得不屡屡抛开其宣称的改革顶层设计而迁就于现实，致改革最终未能走向制度化与民主化。

　　其二，关于抗战胜利后行政改革的动力与阻力。

　　行政改革既有内部制度主体的动力，也有外部要求变革的压力;既有利益主体的阻力，也有原有制度的束缚。在国民政府体系中，政府和公务员是行政改革实施的主体，既是改革的设计者、推动者，又是改革的对象与客体，承担着行政改革主客体的“二位一体”地位。这种改革本身是一种自我改革，是由战时体制向“和平建国”体制转变，必然触及多方利益，调整多方权力关系。《尚书说命》谓：“若药弗瞑眩，厥疾弗瘳”，即含后世 “良药苦口利于病”的意思。这个政治比喻是说，一个政权面临危机困难时如人患病，病愈重，危机愈是急迫，愈需要用行之有效的措施来应对，这种措施许或会带来一定的伤害，若非如此就难以奏效。行政改革之所以愈陷愈深，与国民政府不敢用“瞑眩”之药不无关系。在改革进程中，在体制机制调整的相关决策中，国民党缺乏对政府系统自我改革的根本决心，没有刮骨疗伤的勇气，这与政府所受的各种阻力有着密切之关系，一为派系政治，二为吏治腐败。

　　派系政治是中国长期以来中央集权体制所造成的现象，以地域、血缘、学缘或师友为中心，形成诸多政治小团体，多忠于皇权而彼此相互制约，维持一定程度上的平衡，一旦被打破，即引起内部急剧动荡。国民党派系政治的迅猛发展，使党政体系自上而下，莫不深陷其中。何廉认为，“从委员长看来，人事关系的重要性超过机构设置，而委员长要求于部下对他的忠心和驯服超过对才干和正直的要求”，“委员长绕过了机构，而去信任那些最亲近他、忠于他、服从他的人”。国民政府派系政治愈发展，愈难为蒋介石所控制。当然，蒋介石并非未洞悉派系政治之恶果，但他对抗战胜利后派系整合毕竟是计穷力屈，正如有论者指出，“如果蒋在1945年的政治手腕有1927—1931年那么好，他可能不会在1949年失去大陆”。蒋经国说：“我们过去在大陆上的失败，吃派系分歧的亏是最大的。”

　　另外，整顿吏治与根治贪污在抗战胜利后亦未能完成，严重制约改革的顺利进行。贪污是中国政治长久以来的病态。章士钊曾断言，“独至吏治腐败而国家能幸存者，未之前闻”。1947年魏德迈来华调查，对国民政府官员的颟顸与贪污，曾进行了激烈指责，并建议国民政府立即实行大刀阔斧而范围广大的政治和经济改革。蒋介石虽心生愤懑，在魏氏离华后，有着手政治改革的愿望，但因与中共内战而无暇系统整饬吏治。

　　惩治贪腐成效阙如，并不能将其全部责之为客观环境之所限，实由主观原因所酿成。如李宗仁所言，“最高当局的私心自用，和各级行政部门的贪污腐化，正与日俱增，毫无改善的可能”。如此的结果是，政府体系表现得消极、守旧，并对抗改革，或不愿加入改革的洪流之中。徐永昌言有人“向蒋先生提及公务人员薪俸既不足自给，公务人员不因为饥寒以死，其出路不外窃国、蠹国，此亟须有以救正之，等等。蒋先生似不甚措意”。时人甚至认为，国民党廉洁之官，仅有浙江省政府主席沈鸿烈和交通部长俞大维“这么两位廉洁之官，说来也未免太可叹了”。可以说，国民政府行政改革，既缺乏完备的干部制度改革，又缺乏透明公正的选人用人机制。

　　其三，关于改革的基础与目标。

　　行政改革固然是为打造高效廉洁的政府，树立良好的政府形象，真正而言，改革首先应贴近民众，改革的需求来源于人民，改革的目的服务于人民，改革的举措问计于人民，有民众支持才能使政权坚如磐石，有民众支持才能使改革不断深入。有论者谈道，对于抗战胜利后中国所处的时代，已经走向“人民世纪”的“人民本位”，人民规定一切，不是一切规定人民。“人民本位”归根结底是政权的执政基础与民心问题。其实，若说蒋介石对此完全无所认知，并不准确。1945年4月蒋介石在日记中检讨：“余对民众心理与运用方式，太拙太呆”，非“善于运用民心之政治家”。事后他在《剿匪重要战役之追述与检讨》一书中又提到，国民党在大陆失败的原因就是因为他们没有与老百姓亲密地拉起手来。然而，知之而不能行，行之而不切要点，更能说明问题。

　　抗战胜利后国民党执政基础的丧失，一方面是中共争取民心的胜利，另一方面是国民党的改革丧失了民心。何以如此?改革目标并不能停留于美好华丽的辞藻、高唱的论调，更应有切中民众所需的实际可行的措施。民众无论参与革命也好，期盼改革也好，本质上是憧憬革命和改革能改变他们的生活境地。然而，抗战胜利后国民党的行政改革，恰偏重于口号和形式，诸如民主、法治、选举、宪政、裁员、合署办公等。如此改革，实际上是改而不革，兼之内战的剧烈破坏，在民众中造成了普遍的失望情绪。顾颉刚曾经观察说：“国民党已经失尽了人心，故亟望其交出政权。”蒋介石在1949年2月3日日记里也反省：“当政二十年，党政守旧与腐化自私，对于社会改造与民众福利毫无着手。”毛泽东更是尖锐地指出：“中国现在的顽固派，正是这样。他们口里的宪政，不过是挂羊头，卖狗肉。他们是在挂宪政的羊头，卖一党专政的狗肉。我并不是随便骂他们，我的话是有根据的，这根据就在于他们一面谈宪政，一面却不给人民丝毫的自由。”这些为抗战胜利后国民政府的改革失败作了很好的注解：改革之不切实效，导致民心的背离，而后者会令本就步履维艰的改革更难推进，形成恶性循环，造成不可估量的后果。

　　其四，关于改革的组织与保障。

　　如何才能持续有力的保证改革的推进?这是政府不能回避的问题。在政党政治中，加强执政党的建设，是行政改革获得成功的根本政治与组织保障。越是面临复杂的国内外环境，越要求执政党有坚强的领导核心，宽广的政治胸怀，海纳各派政治势力，保证改革的正确方向。然而，抗战胜利后国民党政党建设举步维艰，内部分化异常严重，党的基层组织瘫痪，与民众完全疏离。蒋介石曾反思失去政权的原因，他在《苏俄在中国》一书中指出，国民党的失败，党难辞其咎，“军事和政府部队对过去的失败都有责任，但主要责任不能否认的，是因为党的瘫痪。党员、党的组织机构和党的领导方式问题重重，党的行尸走肉，政府和军队也就丧魂失魄，结果是军队崩溃、社会动乱”。

　　抗战胜利初期，蒋介石缺乏政党自信，认为国民党难以担当“建国”重责，故而弱化党治，希望尽速从训政向宪政过渡，加速推进宪政改革，以实现“还政于民”。蒋甚至思考“东北与新疆党务皆不公开”，以避免国民党在东北与苏联发生冲突。当他听闻长春党部有诋毁斯大林之宣传等导致“党部受检查，党员被审问”之事时叹道，“今日党部实为革命建国之累，乃电熊，东北党部概归其指挥监督”，国民党的东北党部由此失去了独立性。与此同时，具有严密组织的中共在东北深入民众，党组织与军事力量配合密切，争取了其后争夺东北的先机。1946年国民政府为实施军队国家化，弱化党军印象，干脆取消军队党部，结果造成“使国军失去灵魂最大之错误”。

　　其实，蒋介石并非不愿整顿国民党的党务，加强党的建设。如其主流媒体《中央日报》社论所言，“以党的改造为实际政治改革的动力，始能恢复党的信用，而深植党的基础于民众中间”。蒋介石欲学习中共整风运动的经验，设想“成立中央党务整理委员会，举行党员总考核，彻底整理党籍，淘汰腐恶分子，审核肃清贪污运动纲领及改革党务方案”。但蒋介石深感党务改革异常艰难，个中原委，既有革新派对党腐化堕落的大张鞑伐，也有党团内部派系的无穷争斗。蒋介石时感无力，叹息：“党国危机四伏，党员与干部腐化已成不可救药之象，未知革命前途究将如何结果矣。”当媒体对国民党激烈批判，言及以袁世凯与崇祯帝之末运相比拟，蒋介石无不痛心感到，“本党党员又自相冲突，毫不觉悟，演成一盘散沙”。

　　蒋介石对国民党的组织建设病急乱投医，党的政治建设完全缺席，致使行政改革缺乏根本的政治保证和组织基础。蒋介石自恨未能早日加强党的建设。据陈克文1948年9月1日所记，蒋在宋子文寓所谈话时强调，中心问题是党的改革。蒋介石说，“现在的国民党党员既没有革命党的精神，也没有英美政党的风度：自私自利，不守政治的道德，无组织，无纪律，不负责，也不服从，国民党已经名存而实亡了;我领导无方，自觉惭愧，这样的党我也不愿意再领导了”。因局势日急，军事、经济、党务皆已败坏，蒋介石无暇大规模整顿党务，“故对党务决暂时维持现状，缓图改革”。很快，蒋介石产生了再造国民党的想法，在1949年1月30日与其秘书郑彦棻谈道：“根本改革当从长计议，余以为非彻底再造不能复兴革命也。”9月20日，蒋介石公开宣称：“我们要把失败主义的毒素彻底肃清，要把派系倾轧的恶习痛改悔改，要把官僚主义的作风切实铲除。在组织上要把民主与集权打成一片。”

　　结 论

　　行政改革是大多数政府永恒的主题，尤其是近现代以来，改革是制度创新、树立政府形象及推进行政现代化的重要手段。历代以来，中国不乏改革之举，尤其是当政权出现危机时，改革力度与广度更为空前。但改革大凡难以轻易推行，不但“克终者盖寡”，幸而免于中途夭折者，执政者也往往不得不付出大量的改革妥协，以争取改革理念的认同、改革措施的支持与改革受众的理解。

　　在抗战胜利后国内外复杂的政治环境下，国民政府试图完成抗战后期未完成的“建国”使命，重启战时已经中断的改革进程。改革主要由国民党权威人物蒋介石推动，国民党六大、政治协商会议、六届二中全会、三中全会等形成了改革的大政方针或改革共识。1946年5月国民党还都南京后，正式全面推行改革，从战时体制转向“和平建国”体制，在中央推行党政分立、军政分立，在地方为恢复行政秩序实行军政结合的“绥靖区”制度;从各部会到省市有精简机构与人员裁并的行政改革。1947年4月是改革的重要节点，国民党拉拢民社、青年两党完成政府改组，成为“三党联合执政”的行政体制，倡导“法治”，继续深化改革，涉及到省制的改革讨论甚多，囿于内战环境而实施较少。政府改组后，国共两党完全决裂，国民政府以“总动员戡乱”与“改革”并举，以“法治”为名，行“戡乱”之实;但中共也发出了推翻国民政府解放全中国的战斗口号，行政改革的和平环境不复存在。对此局面，国民政府并未努力寻求和平，而是急切向“宪政”过渡，1948年5月正式推行“宪政”，这一体制是政治与行政体制的重大调整，并不利于行政权的扩大以应对危局。为贯彻“戡乱”，国民政府实行总体战，在县市一级，扩大县长权责，简化县级机构，强化地方自卫，地方行政秩序进一步混乱。在战局、经济等全面危机之下，蒋介石利用总统紧急命令权，强行推行金圆券改革。这与其说是金融改革，不如说是政治改革，但很快遭到失败，成为压倒国民党政权的最后一根稻草。

　　从抗战胜利后行政改革的进程观之，有从中央到地方行政体制机制的重大调整与完善，有机构调整与人员裁并等。国民党最高领导人蒋介石对改革推动不可谓不力，决心不可谓不坚，理念不可谓不新，改革力度不可谓不大。然而，急促的改革未能完成“建国”任务，从省制到县制的各项改革缺乏稳妥推进，政党纷争加剧，政治环境与政治生态恶化，新政府形象未能构建，国民党政权最终为人民所抛弃。

　　抗战胜利后国民政府构建“和平建国”体制及其相关改革自是必要的，历史曾经给予了国民党重振政权的机会。然而，1947年政府改组成为转折点，和平谈判空间丧失，战事旋起，由国民党一党主导的、指向宪政民主的改革实已失去可行性。面对危局，国民党仍以保留民主、制度化、宪政等口号争夺政治资源，又仰仗毫无把握取胜的武力以“戡乱”，改革共识被破坏，政府体制机制频繁调整，若干改革举措伤及自身，波及经济、军事、金融体系，可谓是“一步错，步步错”，最后酿成无序的“行宪国大”代表选举、失控的副总统选举等政治行为，终致改革失败。(责编：蒋梅)

　　本文为国家社科基金项目“战后国民政府行政改革研究(1945—1949)”(17BZS014)的中期成果之一。作者简介：刘大禹：江南大学马克思主义学院教授王球云：江南大学图书馆与档案馆讲师

　　原文载于《民国档案》2022年第2期，注释从略。