黄圣煌 ：1931年锦州中立区案再研究
来源：《 抗日战争研究》公众号   2024-02-07 13:01:37

  内容提要

  九一八事变爆发后，国民政府“诉诸国联”的政策迟迟未能取得预期效果。为改变内外交困的被动局面，国民政府提出构建锦州中立区的方案，拟通过牺牲锦州的驻军权，促使国际社会实质性地介入东北问题。该方案的提出虽然间接地阻滞了日军的军事行动，但英美等国碍于各种因素的限制，皆不愿直接干涉中日纠纷，相继拒绝“三国担保”和“中立军驻防”的提议。在日本政府威逼利诱、国内舆论激烈反对的情况下，国民政府尝试构建锦州中立区的努力以失败告终。

  关键词

  锦州中立区案  九一八事变  国联外交  顾维钧

  锦州中立区案，是九一八事变爆发后中国向国际联盟（以下简称“国联”）及英美法等大国提出的一项在锦州设置军事缓冲区的方案。作为国民政府“诉诸国联”政策的重要组成部分，该方案意在通过外交手段阻滞日军侵占东三省全境，故一经提出便成为中日双方军事、外交博弈的焦点。该方案的最终流产，本质上意味着国民政府保全东北最后一隅的外交努力归于失败。由于其特殊的历史地位，锦州中立区案始终是九一八事变研究者长期关注的议题。

  20世纪末，国内学界陆续发表许多与锦州中立区案相关的专题性论著。这一时期的研究成果着力于还原该方案酝酿、提出的历史背景，呈现国联调解中日分歧、探索方案可行性的基本过程，对于其流产原因也尤为重视。近年，随着官方档案开放程度的提高，九一八事变的研究空间得到极大拓展，但就锦州中立区案而言，现阶段学界对史料的利用仍存在明显不足。官方档案的公开，揭示了各国和国联就该方案展开内部讨论的具体过程，此前形成的部分史实认知亟待修正和补充。

  本文基于各国档案、日记等史料，重点考察中国、日本、国联，以及英美等大国围绕锦州中立区案展开交涉的历史进程，澄清关东军撤兵、中国国内舆论抵制以及国联放弃该方案的内情。同时，本文尝试在叙事过程中突破既有分析框架，为锦州中立区案提供综合性解释。

  一、 东北危局与锦州中立区案的提出

  关于锦州中立区案的发端，学界现有的讨论基本形成了两大共识：九一八事变爆发后，中国“诉诸国联”的外交政策收效甚微，日本侵略势头未能得到有效遏制；与此同时，作为国民政府在东三省的临时行政军事中枢，锦州之得失对于东北全局具有极为重要的影响。

  日军攻占沈阳后，张学良于1931年9月23日发出通电，决定暂将东北边防司令长官公署行署、辽宁省政府行署设于锦州。10月8日，关东军战机轰炸锦州城区，使锦州一时间成为国际舆论的焦点。轰炸发生后，英美两国一改此前“不偏不倚”、希望日本政府约束关东军的消极态度，以严厉措辞向日本表示抗议。美国还决定派遣代表列席国联行政院会议，参与《巴黎非战公约》相关议程。然而，国民政府“诉诸国联”的外交政策，并未因此取得实质性突破：要求日军限期撤兵的国联决议案因日本投票反对而未能生效；英美两国对日实施外交、贸易制裁的内部讨论，也因高层对经济形势、战争风险等因素的担忧戛然而止。

  11月上旬，关东军主力一度向北满地区转移，但在完成攻占齐齐哈尔的战略目标后又决定挥师南下。日本华北驻屯军11月9日于天津蓄意策划的武装冲突，同样是为给关东军攻击锦州、山海关创造有利条件。11月21日，美国驻沈阳总领事报告：关东军司令部宣称三列载有中国军队的火车途经山海关向北行进；沈阳当地日媒开始大量报道关于中国军队沿北宁铁路向沟帮子镇集中的讯息；换防的日军也已经到达沈阳。在获悉日军异动后，英美法三国先后派出专员前往锦州视察情形。

  美国国务卿史汀生（Henry L. Stimson）在接到报告后立刻向日本发出警告：关东军进攻锦州，将被视为一种侵略行为。日本外相币原喜重郎坚决否认该消息，并表示已经得到陆军大臣南次郎和参谋总长金谷范三“不攻击锦州”的保证。从日本参谋本部和外务省事后发布的声明来看，币原的确再三向南次郎和金谷范三求证，并都得到了否定的答复。不过国民政府已认识到，寄希望于关东军主动放弃进攻是不切实际的幻想。从路透社、日本以及锦州当地传递出的各种情报都表明，日军即将向锦州发动新一轮军事攻势。为保住在东北的最后一个据点，国民政府开始思考新的办法，即设立锦州中立区。

  11月23日，也就是日军出现异动两天后，顾维钧被正式任命为国民政府代理外交部部长。此前，顾维钧作为张学良的私人外交顾问辗转于北平与南京之间，为双方沟通信息并提供个人建议。他在九一八事变爆发后便公开主张在国联监督下与日本进行直接谈判。这与国民政府“拒绝直接谈判、诉诸国联裁决”的既有方针存在一定距离。24日夜，顾维钧在与蒋介石、戴季陶、宋子文、颜惠庆会商后，邀请英美法三国驻华公使会谈，第一次正式提出锦州中立区案的构想：

  为防止任何可能的冲突，中国准备在满洲问题获得全面解决之前提出一项临时性举措。如若日本可以向英美法三国提供令后者满意的保证，承诺不进入锦州地区，且同意保留中国在该区域内现有的政府机关和警察，中国军队可由锦州撤至山海关。

  与会的三国公使都认为这一方案具有一定的可操作性，同意向本国政府报告方案的具体内容。英法两国驻日大使获悉这一方案后，将其透露给币原喜重郎。

  当天，国民政府接到报告：日军已经开始在巨流河沿岸大量囤积兵力，并利用土匪和小股部队袭扰锦州前沿的新民县城，这与日军预备攻占黑龙江前的迹象极为相似。11月25日早上7点，特种外交委员会专门就“日本企图进攻锦州”问题展开讨论，对日军作战意图做出明确判断——“完成整个满洲之占领，并为进占热河之步骤”。当晚，日军攻占新民与盘山两县，随时准备对锦州发动攻击。此时对于国民政府来说，“锦州一隅如可保全,则日人尚有所顾忌。否则东省全归掌握,彼于独立运动及建设新政权等阴谋必又猛进，关系东省存亡甚巨”。在事态迅速恶化，英美法三国又迟迟未能做出明确表态的情况下，国民政府驻国联全权代表施肇基经外交部授意，于次日凌晨（巴黎当地时间25日下午）向国联秘书长德拉蒙德（Eric Drummond）提交了第二份锦州中立区案：

  本国政府请求国联行政院立刻采取必要举措，在中日军队之间构建中立区，并在国联行政院的授权下，由英法意和其他中立军队驻防。在此情形之下，如得国联行政院之要求，为维护和平，中国军队可撤至长城以内。

  国联主席白里安（Aristide Briand）在接到中国的方案后，立刻向中日两国发出照会，要求两国政府严令当地军事长官不得采取使事态扩大的任何行动。然而，此时巨流河沿岸的关东军已经接到司令官本庄繁的命令，准备向锦州发动进攻。

  11月26日午后，日本华北驻屯军与中国军队再次于天津租界爆发冲突。关东军参谋石原莞尔、片仓衷等人当晚收到驻屯军求援的讯息后，劝说本庄繁出兵攻占锦州、山海关，向天津方向增援。本庄遂于27日凌晨下令第四混成旅团出兵辽西，并将行动呈报参谋本部。但在当日午间时分，关东军接连收到参谋本部发出的两道命令，要求其撤至辽河以东，禁止对锦州发起进攻，并拒绝了调集朝鲜驻军增援天津的请求。在此情况下，石原莞尔认为目前兵力无法攻占锦州，只能下令将已经交火的先头部队撤回。关东军进攻锦州的作战行动，在不到一天时间内因参谋本部的强势干预戛然而止。

  关于日本参谋本部制止此次进攻锦州背后的真实原因，目前学界虽然存在多种说法，但基本认为史汀生对日本的强硬表态是影响日军高层决策的核心因素。

  华盛顿时间11月27日下午两点，史汀生致电美国驻日大使，要求向日本政府发出措辞极为强硬的照会，质问币原喜重郎为何违背不进攻锦州的承诺。当日美联社也出现了相关报道。令史汀生始料未及的是，日本少壮派军人在获悉此消息后，竟对币原群起而攻之，指责其与美国政府干预军队统帅权，甚至怀疑高层放弃攻打锦州与美国的表态有关。

  这场攻击日本政府的舆论大潮，使身处东京的中国驻日公使蒋作宾形成“日政府因美国态度硬化停止攻击锦州”的主观认知，并将其作为情报传至国内。除国内报媒公开刊载之外，包括颜惠庆、金问泗等国民政府外交要员对此说法亦深信不疑，甚至在一个月后仍寄希望于史汀生能够再次以强硬声明制止日军进攻锦州的军事行动。这导致后来的许多研究者也将美国的表态视为日军撤退的主要因素。

  然而需要注意的是，为应对舆情，在日本参谋本部公开发布的声明中曾明确指出：其向关东军下达第一道撤退命令是在东京时间11月27日上午11时，而日本收到史汀生声明是在11月28日下午。撤兵命令之下达先于美国政府之声明，故所谓“日本因美国态度硬化而撤兵”的说法实属无稽之谈。虽然在当时的舆论环境下，日本参谋本部的声明被认为是一种欲盖弥彰的狡辩，但结合美日两地时差，对相关电文、日记所记载的时间线索进行梳理之后，可以印证这一说法的真实性。

  华盛顿时间11月26日晚8时36分，史汀生从电文中获悉关东军已有向锦州方向进军的迹象，他在当日日记中痛骂日本军部言而无信，并流露出对外公开双方通讯记录的想法。然而在史汀生收到上述电文时，大洋彼岸的东京已经是11月27日上午10时余，距日本参谋本部向关东军下达第一次撤退命令仅不足一小时。很显然，无论日本国内从何种渠道获悉史汀生的相关表态，都将晚于参谋本部首次下达撤兵命令的时间。由此可见，史汀生表态与日军撤退之间不存在因果联系。

  关于日军撤退背后的真正原因，日本学者曾经指出：正是因为锦州中立区案的提出，使参谋本部认为存在中国军队主动退出锦州的可能，故而决定暂不采取积极的军事行动；关东军不听号令，擅自向锦州进军，也是参谋本部严令撤兵的主要原因。但也有学者以日方未及时回应中方提议、币原喜重郎要求中方主动从锦州撤军等线索为依据，认为关东军在中止进攻锦州之前，日本对锦州中立区案并不感兴趣。后者在分析这一问题时，除将“史汀生的指责”视为阻止日军行动的根本原因之外，还将日本军政高层与关东军视为意志高度统一的共同体，未能注意其内部在锦州问题上存在的分歧。

  11月29日，日本参谋本部代理次长建川美次在致出访沈阳的参谋长二宫重治的电文中，对参谋本部决定撤兵的内情做出详细的解释。他认为，国民政府提出的中立区方案，使军部高层看到了中国军队主动撤出锦州的可能性。由于金谷范三曾对币原喜重郎言明并无立即进攻锦州的计划，若在此时主动出兵攻击，则不得不因违背先期承诺而面对巨大的国际舆论压力。因此，参谋本部在策略上倾向于暂缓出兵，静待中立区方案的进展。

  另一方面，关东军在攻击齐齐哈尔时曾公然违抗参谋本部发出的撤退命令，使后者在军事指挥层面的权威性受到质疑。此次天津发生冲突后，关东军又先斩后奏，擅自决定出兵辽西。这不仅与参谋本部的既定策略相违背，还再次破坏了中央在军事指挥层面的领导权。为重塑权威，参谋本部决定在严令撤兵的同时，拒绝提供一切军事支持，最终迫使关东军暂时放弃进攻锦州的军事行动。换言之，关东军的策略性撤退，是国际舆论压力、锦州中立区案、日军内部矛盾等多重因素共同作用的结果。

  二、 国联围绕锦州中立区案的交涉

  在东北形势发生剧烈变化的同时，关于锦州中立区案的讨论也正在进行。尽管此前日本已经投票否决日方限期撤军的方案，但在1931年11月16日重新召开的国联行政院会议上，中日双方争论的焦点依然是撤军与谈判的先后顺序问题，且始终僵持不下。因此，国联理事会开始尝试跳出这一框架，寻找替代方案。白里安要求中方接受日本关于派遣调查团的提议，否则将被视为破坏理事会的一致态度。由于派遣调查团需要经历漫长的周期，国联的这一决定意味着国民政府要求日方限期撤军的计划落空。

  锦州中立区案的提出，正是国民政府在新的军事威胁出现后，力图改变上述被动局面做出的尝试。然而，11月25日美国通过非正式渠道婉拒了以“三国担保”为核心的中立区案。虽然史汀生个人希望中国军队能够撤出锦州，以避免随时可能爆发的冲突，但由于目前缺乏足够的时间来完成必要的谈判，因而美国无法提供担保。英法两国对于此案则未做出明确表态。

  美国之所以不愿意提供担保，与其国内孤立主义传统下形成的舆论环境有密切联系。在九一八事变之初，美国以置身事外的态度，拒绝与国联展开直接合作，这一契合孤立主义传统的政策得到其国内舆论的广泛支持。但10月8日锦州轰炸发生后，越来越多的声音要求美国政府从道义和公理出发进行干预，制止日本的侵略恶行。然而，他们又希望此种干预建立在不卷入远东战争的基础之上，一切可能引发战争风险的举措都应该被摒弃。这一正一反的两种意见，为美国政府的政策选择划出两条清晰的边界线——在“遏制日本”和“杜绝风险”之间保持平衡。美国除对日本发出一封又一封强硬的照会、声明之外，从未采取任何实质性的干预措施，这显然是规避风险、迎合美国民意的最佳方式。

  由于顾维钧提出的“担保”方案未能得到英美法三国的积极回应，11月25日施肇基向国联提出的以“中立军驻防”为核心的中立区方案便随之成为焦点。巴黎时间11月26日，国联行政院召集成员国代表对这一方案的可行性展开讨论。鉴于此前英美法等国已向锦州地区派出观察员，国联行政院决定请各国政府指示观察员：在共同协作的基础上，考察在中日双方间建立中立区的可能性，并与当地两军指挥官建立联系。此外，德拉蒙德还建议观察员与中日双方协商出一条双方都不可逾越的界线。

  对于“中立军驻防”提议，英国驻国联代表塞西尔（Robert Cecil）在发回伦敦的电文中，详细描述了11月26日会议的情形：本案提出后，白里安似乎并不感兴趣，但其他代表在会议上主动询问实施该方案的可行性。意大利代表夏洛亚（Vittorio Scialoja）表示，该国军队已做好相关准备，可供国联差遣。仅从电文内容上看，塞西尔当时对此方案并不排斥。他认为派遣中立军是为中日双方提供一种避免冲突的保证，而非用于作战目的，这与派遣观察员一样，都是避免再次发生冲突的有效途径。因此，对于英国是否有可能也派出一部分军队，塞西尔希望新任外相西蒙（J. Simon）认真考虑，并给予回复。

  虽然上述会议中日双方代表并不在场，但中国很可能从某种渠道获悉意大利愿意派遣军队的表态。在锦州形势日益严峻的情况下，施肇基于11月27日再次提出应立即派出哪怕仅由一个国家组成的分遣队，他们将在组织和监视中立区的过程中起到重要作用。

  然而，塞西尔此时却一改此前态度，表示：“派出军队可能存在相当大的军事困难。”白里安在11月29日给日本政府的复信中，也有类似的表述。需要注意的是，尽管西蒙在27日晚10时发出的复电中对于派遣军队也给予否定的答复，但塞西尔做出上述表态时，尚未收到来自英国国内的指示。这意味着，塞西尔的表态有可能并不代表英国政府，而是作为国联行政院核心成员发表看法。

  在意大利曾明确表示可以派出军队的情况下，各国却以“驻军军队不敷分布”为由加以搪塞，这显然是国联在内部讨论后，出于某些原因婉拒中国出兵请求的一种借口。对此，施肇基向国联提出“南京国民政府提供兵源，由中立国军官负责指挥，并与中立观察员协同合作”的替代性方案，但德拉蒙德以“各国将不负派遣指挥官之责任”明确拒绝。“中立军驻防”提议就此搁置。

  显然，塞西尔在27日的消极表态直接改变了“中立军驻防”提议的风向。无论这一表态是来自西蒙的授意，还是国联行政院集体讨论后形成的一致意见，英国作为国联中最具话语权的核心成员，其态度对最终的结果起到了决定性作用。

  根据塞西尔观察，在英国政府官员的认知中，他们没有义务在《国际联盟盟约》的框架下为维护和平采取劝诫之外的行动，也不认为英国对中国的条约义务要求他们采取任何积极步骤来维护中国的领土完整。因此，在国联的权威遭到日本拒绝履行撤退义务的严重挑战时，英国不愿以得罪日本为代价单独做出强硬表态。相较于维护和平，英国政府更看重的是现实经济利益。

  除经济利益之外，英国对中日两国的情感倾向，也是不容忽视的重要因素。英国驻华公使兰普森（M. Lampson）曾坦言，他是一个对日本天然具有好感的人。西蒙在其向内阁提交的一份备忘录中，也明确表达了其个人某种程度上对于日本攻击“满洲”行为的理解。这与英日双方所谓“在华条约利益”的一致性密切相关。与此相对的是，由于国民政府推行的“革命外交”政策使英国失去汉口租界，英方赴锦州观察员对华普遍抱有负面观感。虽然此种情感倾向并没有干扰英国政要对九一八事变本质的判断，但却是影响其政策限度的重要因素。

  为寻找新的解决方案，11月26日，白里安关于“由各国观察员协作建立中立区”的提议成为各方讨论的重点。此议一经提出，中方立刻表示接受并开始配合相关行动。然而日本政府却认为，各国观察员“建立中立区”的行为属于第三方势力介入，破坏了其一贯坚持的“中日直接谈判”方针，遂提出所谓的“新方案”。“新方案”与11月24日顾维钧向英美法三国公使提出的“担保”方案有许多相似之处，但却将其中最为关键的“三国担保”完全抹杀，甚至还为日军发动军事进攻留有余地。在顾维钧看来，日本政府之所以在此时“重提旧案”，是为了诱导中国军队主动撤出锦州。

  与此同时，日本代表芳泽谦吉开始向国联施压，要求后者催促中国履行撤军的承诺，否则日方可能因中国“违约”而恼羞成怒，再次发动对锦州的进攻。对于日本政府提出的要求，国联代表不以为然：一则在“第三方为日本提供担保”和“中立军驻防”都未能实现的情况下，日方无权要求中方撤军；二则日本提出的所谓“保留特殊情形下进军权力”的要求，极易造成对中国国土的永久性占领，也会破坏《巴黎非战公约》和国际法的相关原则。

  面对国联的反馈，日本外交官开始通过各种渠道向国联代表和英美等国强调若槻礼次郎内阁和币原喜重郎目前在国内面临的巨大舆论压力，希望国际社会能够体谅其艰难处境，支持日本政府提出的要求，避免若槻内阁垮台。

  日本政府的此种表态是对外转嫁国内压力的外交手段。尽管彼此间存在诸多分歧，但日本政府已经开始迎合关东军占领“满蒙”全境的战略意图，其所有的外交努力客观上都有利于为后者的军事行动创造相对友好的国际舆论环境。而英美等国之所以在日本政府屡屡失信的情况下依然对其抱有幻想，一方面是为后者夸大内部压力的外交宣传所蛊惑，另一方面也与各国自身不愿承担更多风险、担心事态进一步扩大的侥幸心理密切相关。

  在经过几天的僵持之后，塞西尔和德拉蒙德开始通过英国政府向中国施加压力，督促后者履行撤军“承诺”。德拉蒙德认为，中立区方案由中方提出，在日本向国联做出保证的情况下，中方不应该违背诺言；塞西尔则表示，虽然双方对中立区方案的理解存在分歧，但由于日本军队已经撤退，中方在实质性获益的情况下理应撤军。

  英国在明知日本很可能会利用所谓“特殊情形”占领东北全境的情况下，却依然要求中方撤军。其目的在于避免国联谈判破裂，防止日军以此为借口在短期内再次向锦州发动进攻。塞西尔在意的并不是锦州的归属，而是日军进攻之后对《国际联盟盟约》造成的实质性破坏——这将为德国进攻法国留下口实。为维护国联的体面，塞西尔需要尽可能创造条件，使决议案获得全体一致通过，即使是以非理性的要求逼迫中国做出让步亦在所不惜。

  三、 锦州中立区案的流产

  此时中国国内的舆情，已经不允许国民政府再行妥协。1931年11月28日，《民国日报》刊载《我国接受锦州设中立区》一文后，刚刚退潮的大规模请愿、游行运动再起波澜。

  九一八事变爆发后，南京国民政府奉行的不抵抗政策使其饱受舆论诟病。而宁粤对峙局面的出现，使本就艰难的对外交涉不得不又面对来自国内政敌的压力。在11月上旬结束的上海和谈中，宁粤双方代表经过讨论，决定“外交事件其交涉进行由南京政府任之”，粤方“必要时得派员至南京参加特种外交委员会”。

  11月19日，蒋介石在南京召开的国民党第四次全国代表大会上提出“北上督师、为国前驱、以安民心”的提案。蒋之所以提出该方案，是要以国民政府主席的身份继续统率军队，如此才能“表示本党救国之决心”，“获得本党之生计”，并最终以此制造借口，拒绝粤方修改《国民政府组织法》的要求，避免军政大权旁落。

  “北上督师”一案在顺应民意的同时，也为宁方增加了派系博弈的筹码，可谓一箭双雕。但蒋介石在与熊式辉等要员谋划北上的具体事宜时，要员们却“皆坚持不可”，“以避免倭寇之挑衅”。在大会闭幕、民众翘首以盼的情况下，“北上督师”反成骑虎难下之势。积郁已久的各地大中学生开始集体晋京请愿，敦促蒋介石尽快付诸行动，领导抗日大局。

  也就在此时，关东军对锦州的军事威胁开始出现。“送蒋北上”之声浪尚未平息，若锦州失守、东北全境沦陷，势必造成社会观感的巨大落差，进一步动摇政权的民意基础。因此，对于国民政府来说，面对政治上“非保不可”、军事上“无力可保”的危局，在外交上采取一切可能的手段保住锦州，无论从获取民众支持还是从巩固政权的角度上看，都是无可厚非的。但令人始料未及的是，国民政府筹划中立区的消息却在中国国内引发新一轮舆论抗议浪潮，甚至还出现了英美等国轮番出面要求中国主动撤军的反噬效应。这也是该方案饱受时人和研究者诟病的主要原因。

  根据各方发来的电文，批评者除以“丧权辱国”等口号宣泄情绪之外，其对中立区的担忧主要体现在两个方面：中立区建立后锦州以东的领土主权归属问题；各国以某种形式介入后可能出现的国际共管乃至列强瓜分问题。由于粤方此时并无代表加入特种外交委员会，对中立区方案不负政治责任。因此也不忘乘舆论之势推波助澜：“试问锦州设立中立区，锦州以东中国领土，是吾政府无形中默认放弃？”

  在顾维钧看来，锦州中立区案是一项为防止军事冲突、推动直接谈判而提出的临时性方案，并不涉及领土归属问题，上述质疑显然是一种误解。然而当面解释之后，上海各界代表们依然认为，在公众反对的情况下，试图谈判是无用的。在顾维钧的认知中，促成中日直接谈判，始终是其外交政策的核心目标。他认为，蒋介石之所以坚持要求他署理外交部部长，是出于在国际监督下推动中日直接谈判的考虑。或许蒋在11月23日前力邀顾维钧就任时确有此种想法，但在11月30日其亲自起草的任命训词中，却能够看到完全不同的“期待”。

  蒋介石在训词开篇论述外交作为“无形之战争”的重要性，同时说明当前外交的结果源于中日双方数十年之积累。对于目前形势，蒋介石强调其“攘外必先安内”的核心政策，并得出在国内未能统一的情况下，“不能言和”亦“不能言战”的结论。在完成对历史与现实的分析后，蒋介石于篇末点出当下外交政策的重心：

  军事外交当局所恃者，唯有一片耿耿爱国之赤忱，竭其愚忠，尽其职责。至于成败利钝，非所逆睹。毁誉荣辱，更非所计。必须政府与国民信任之专，共同一致，为国后盾。不求急功于一时，而策成效于来兹。

  总理有云，操之在我则存，操之在人则亡，实为外交方针千古不易之遗教。特种外交委员会之外交方针，乃为今日唯一至当之方针，顾署部长当深体此意。

  在各国拒绝介入、社会各界群起反对的情况下，蒋介石希望顾维钧此时能够秉持“特种外交委员会之外交方针”，“以固结民心保持政府人民之信任为根本要图”。在“不能言和”亦“不能言战”的情况下，“不求急功于一时”，放弃直接谈判的执念。但是，顾维钧似乎未能体悟其中深意。对于国内舆论与民心向背，顾在事前缺乏准确预判，事后也未能给予足够重视，只是将上海各界代表的观点视为受学生示威和派系斗争影响后形成的偏见。相比较而言，以蒋介石为首的国民党要员尽管对学生、民众的行为也有诸多抱怨，但其立足于国内现实政治的需要，不得不将争取民意纳入外交决策的核心考量范畴。

  在12月2日召开的国民党中央执行委员会政治会议上，委员们专门对特种外交委员会提交的对日外交方针报告展开讨论。邵元冲作为首位发言者，直截了当地指出民意在锦州中立区案相关决策中的特殊地位：“为保障政府的稳固，避免人民的责备，关于划中立区问题，似应加注意。”蒋介石则表示：“锦州方面要有中立国来保证足以避免冲突，才能划中立区，否则我们不应允划锦州为中立区，如日本进攻，我们就抵抗。”此处之抵抗亦是“在军事上为民意而牺牲”。随后，邵力子因“各地民众及海外华侨都有微词”，提出是否可以考虑在外交上另辟蹊径，避免设置中立区。蒋介石认为：“我们对国际联合会已说了出去，现在不好说不要中立区，其实如果中立国派不出军队，中立区便不能存在。中立区不成立，我们仍旧可以抵抗的，我们并不吃亏，如有中立团体来保证日本不再进攻，我们可以划缓冲地带。”从此番对话可以看到，蒋介石深谙锦州中立区案背后停止冲突、引导国际介入的意图，同时也希望尽可能降低该方案对民意造成的负面影响，因此极力在两者之间寻找一个可供利用的平衡点。最终，会议决定：“锦州问题如无中立国团体切实保证不划缓冲地带，如日军进攻，应积极抵抗。”

  然而，12月3日日本驻华公使重光葵的来访，又使顾维钧的立场发生动摇。重光提出：“日方对于中国极表诚意，已撤兵至铁路区域，希望中国亦撤兵至山海关，俾缓和空气，进谋其它〔他〕问题之解决。”顾维钧表示“可由中国向国联保证，声明此项军队不往前进”。但重光却认为，向国联做出保证是无用的，唯一有效的途径是中方直接撤兵，否则日本军方可能再次发动攻击。

  在得到日本“并无领土野心”“原则上不进军”等空洞保证后，顾维钧于当日下午向蒋介石面陈会谈情形，希望蒋考虑“锦州撤兵事”，“自动撤至山海关”。对此，蒋介石将“今日倭寇要求不已”，归咎于顾维钧“自失其言”，责备其不应于前日做出“在中立国保证之下，撤至山海关”的承诺，并以“外交之事，不可以一语苟忽，失之一言，害之千秋”训诫之。

  在顾维钧看来，既然停止冲突、寻求谈判是一切外交努力的核心目的，那么以民意为代价做出让步亦是值得尝试的。但不久前尚以诸葛亮、岳飞自况的蒋介石，不愿在此时冒天下之大不韪。12月2日会议拟定的方针，是其外交政策中不可逾越的底线。

  12月4日，特种外交委员会委员长戴季陶请求蒋介石“切实对施公使下一彻底之训令”，并将其公知于众，以“挽回将失之人心，振作颓唐糊涂之士气，使全国人民重见于青天白日之下”。蒋介石应其所请，于当日令外交部紧急训令施肇基不能接受日本的方案，“国内对中立区之议甚为激昂”。12月5日，国民政府向国联提交一份备忘录，其中清晰地解释了中方无法从锦州撤军的原因：首先，在英美法三国无法为日本提供担保的情况下，日方提出的撤军要求不能成立；其次，中国国内民众反对中立区的构想，国民政府不可能违背民意，将军队撤至关内。国民政府以相对强硬的姿态，拒绝了国联和日方提出的撤军要求。

  在中日双方都不肯做出妥协的情况下，白里安倾向于退而求其次，接受一个既成事实：目前两军之间已经出现了一个由观察员参与构建的中立区，现阶段的讨论重心应该转移到关于维护该中立区的具体举措上。沿着这一思路，塞西尔随即要求日本政府提供一条明确的中立区边界线，供国联参考。

  但令国联行政院感到惊愕的是，12月7日日本代表提出日方一侧的中立区应以小凌河为界。而由于锦州城主体位于小凌河东北侧，若以此为界，日军就可以合法地占领锦州城。除此之外，日方还表示即将结束与中国的“友好”谈判，且不排除再次发生军事冲突的可能性。塞西尔当场驳斥日方的要求，并在后来的闭门会议中表示：日本提出该方案的目的是为了拒绝国联的调解，武力侵占“满洲”全境。这一判断获得与会各国代表的一致认同。最终，白里安决定放弃构建中立区，尽可能地维持现状。至此，国民政府构建锦州中立区的尝试宣告失败。

  蒋廷黻作为极少数曾公开支持锦州中立区案的知识分子，在时隔两年后对该方案进行了反思。他认为，锦州中立区案流产的主因是“舆论的错误”，是“民众”与“一般士大夫”的盲目。但在这一过程中，国民政府亦难辞其咎：一方面，在政敌预借和战问题推倒政府的情况下，“一般人民，为感情所冲动，不知此中的作用，遂随声附和”，受制于此，国民政府“明明知道不能不有局部的交涉和妥协”，却“不肯负责、不敢负责”，“无人敢不逢迎民众”；另一方面，“舆论支配政府，政府亦制造舆论”，但由于前期工作上的缺失，彼时的国民政府并不具备引导舆论的能力，“而不能得舆论的拥护就是政治家的失败”。

  国内舆论的反对，是民众爱国热情与派系斗争相互交织之下的产物，也是影响国民政府决策的核心因素之一。但若直接将锦州中立区案的流产归咎于此，不免有些言过其实。

  国民政府曾经向国联声明接受的“由各国观察员协调组织建立中立区”的方案，是国联为缓解锦州紧张局势所提出的一个独立方案。11月24日顾维钧向三国公使提出的“担保”方案和次日施肇基向国联提出的“中立军驻防”方案，与之皆无因果关联。该方案也没有要求中方军队撤出锦州的条款，中方接受该方案绝不意味着许下了主动撤军的承诺。尽管顾维钧、张学良在日方的威逼利诱下，确曾流露出妥协的想法，但日本抛开“担保”前提所提出的新方案，不仅违背引导国际社会介入的初衷，也留下巨大的军事隐患。在国际监督无法实现的情况下，很难想象自事变伊始便对双方直接交涉嗤之以鼻的蒋介石，会为日本政府空洞无物的保证而主动撤军。民众对中立区的抵制，确实大大压缩了政策的选择空间，但并没有起到扭转政府意志的决定性作用。

  结语

  时隔多年之后，顾维钧在回忆录中解释了提出锦州中立区案的初衷：其一，要求日军停止进攻，避免出现冲突；其二，为双方的直接谈判创造条件。在1921年召开的华盛顿会议上，以顾维钧、施肇基为首的北京政府代表团，正是在英美两国代表列席、中日双方直接谈判的情况下，解决了山东问题。此时身为国民政府外交部部长的顾维钧认为：在国联的监督下推动两国直接谈判，是打破僵局的关键。

  锦州中立区案，本质上是希望通过牺牲驻军权、保留行政控制的方式，换取第三方势力的实质性介入，借助国际社会的力量构建防御锦州的屏障。中方主动求和的让步姿态和国际社会对锦州形势的高度关注，使日本参谋本部面临“是否进攻锦州”的军事决策时有所顾忌，暂时制止了关东军发起的第一次进攻，国民政府遏制日军进攻的目标取得了初步成功。

  然而，此时各国对于直接介入中日争端表现出力不从心。尽管他们深知日本侵略中国东北的军事行动将会对华盛顿会议后逐渐形成的国际格局造成持续性的破坏，但世界经济大萧条的出现，严重侵蚀着华盛顿体系赖以生存的国际合作环境。受制于经济形势、自身利益、情感倾向、政策传统等多重因素，英美两国不愿采取强制性的干预措施。这使得锦州中立区案寻求国际社会实质性介入的战略意图难以实现。

  锦州沦陷后不到一个月，中日双方再次于上海爆发严重的军事冲突。英美出动军舰并派遣外交官出面调停的积极动作，与其在处置锦州问题时的消极态度形成鲜明对比。在塞西尔看来，在两地经济利益的巨大差异，是影响列强干预态度的决定性因素。

  英美等国明确的政策限度，使日本看到了利用中立区方案胁迫国民政府主动撤军的可能性。但中国民众对中立区方案的抵制，使本就对中日直接谈判顾虑重重的蒋介石退无可退，最终拒绝了日本的撤军要求。

  锦州中立区案的流产，意味着国民政府寻求国际干预、阻止日军进攻的计划落空。无力调解冲突的国联为保住最后的体面，在派出调查团的同时部分承认了日本所谓“剿匪权”的要求，为关东军再次进攻锦州留下口实。

  作者：黄圣煌，中国社会科学院大学历史学院博士研究生

  来源：《抗日战争研究》2023年第4期，注释从略