全面抗战时期国民党对民众运动的推动与控制
来源：民国档案杂志 文/李晔晔    2024-04-11 15:31:19

吉林大学马克思主义学院副教授李晔晔

　　【摘 要】九一八事变后，随着日本帝国主义的步步紧逼，以反日为诉求的民众运动持续发展，迫使国民党的民众政策逐渐发生变化，尤其是七七事变的爆发使国民党彻底扭转了此前的民众政策，积极动员、组织民众进行民众运动。这种转折是在复杂的历史背景下发生的，在一定程度上促进了全面抗战初期民众运动的发展，推动了全民族抗战局面的形成。全面抗战时期国民党既要动员组织民众、推动民众运动，又要通过控制民众团体、限制民众运动内容等方式严格控制民众运动，防止民众运动冲击国民党的统治基础，实际上陷入两难境地。抗日战争进入战略相持阶段后，国民党进一步加强了对民众运动的控制，却无力真正领导民众运动，这显示出国民党难以成为全民族抗战的合格领导者。

　　【关键词】抗日战争 国民党 民众运动

　　近代以来民众运动成为中国社会显著的政治现象，能否动员组织民众进而成功领导民众运动成为检验政党政治领导能力的重要方面。国共两党第一次合作期间推动规模浩大的民众运动是大革命发展的重要基础;四一二、七一五反革命政变后，国民党改变了大革命时期推动民众运动的态度，转而以遏制为主;抗战期间在日本帝国主义的步步紧逼下，国民党被迫再度转变政策，民众运动也迎来大发展。抗日战争期间民众运动的推动、发展已经逐渐成为抗战史研究的热点之一，其中有关国民党民众政策的成果较为丰富，但全面抗战时期国民党与民众运动的复杂关系仍有待进一步深入研究。全面抗战时期，国民党既要动员组织民众，推动民众运动发展，又要强化控制各种民众团体，掌握民众运动的内容和方向，本文拟对这一时期国民党与民众运动的这种复杂关系进行阐释。

　　一、抗战初期国民党对民众运动的推动

　　南京国民政府成立后，国民党“暂时停止民众运动”，这给人们以国民党“不要民众”的感觉，实际上国民党不是“不要民众”，而是无力维持此前的民众运动。一方面，国民党仍自诩为革命政党，不敢在名义上排斥民众运动;另一方面，原先从事民众运动的中共党团员和国民党左派被国民党从党内清除，无法再依此前方式来进行民众运动。为了控制民众运动，国民党将民众运动从形式和内容上进行了拆分，即分为组织、训练民众和运动民众两个部分，既对民众进行组织、训练，成立各种民众团体，又以国民党党部命令、党团作用的形式来运动民众，同时将民众运动分为“建设的民众运动”和“破坏的民众运动”，将地方自治、新生活运动等国民党推行的政策措施作为“建设的民众运动”的重要内容，将罢工、罢课、游行示威等一概视为“破坏的民众运动”，极力限制。

　　九一八事变后，中日民族矛盾逐渐上升为中国社会主要矛盾，反日运动风起云涌，“全国久在休眠状态中的民众运动，也因为这个非常的刺激，表现了一种新的生机”。在中日矛盾日益深化的背景下，国民党内不断有推动大规模民众运动的呼吁，“在此内忧外患之际，无论解决国内纠纷，抵抗外来强敌，都只有全国民众组织起来，才能担负这种艰巨责任”。但国民党担心不受其控制的民众运动会倾覆其统治，未下定决心对民众运动改弦更张，仍然采取压制态度。西安事变后，国民党逐渐开始回归动员组织民众、推动民众运动的政策。1937年2月召开的国民党五届三中全会，通过《迅予组织民众、训练民众、武装民众以为抗战总动员之基础案》，提出“当此国难深重之际，欲发动整理民族之力量，以达救亡图存之目的，除迅即组织全国民众，训练全国民众，武装全国民众，集中力量，共赴国难，别无他途”。

　　全面抗战爆发后，为动员组织民众、推动抗日的民众运动，国民党中央迅速通过了《非常时期工作指导纲要》及实施办法、《非常时期各级党部工作人员及党员工作纲领》等，要求国民党各县市党部迅速设立抗敌后援会，“至多应于十日内将县市抗日后援团体组织成立”。“党部应指导工作人员及党员发动民众协助军政机关从事抗敌工作。”“发动民众游击战争，扰乱敌人后方。”国家总动员设计委员会制定了《战时民众团体工作指导纲要草案》，要求各民众团体进行动员，“为有计划、有步骤之持久抗敌斗争”。但在全面抗战初期，仍然存在民众动员组织力度不够、民众运动推动不足的问题，“然而我们并不否认从抗战以来直到今天为止的各方面的民众运动是有缺点的，最主要的一点便是民众运动还没有能够和前方的战事密切地有机地配合起来”。1938年3月1日，中共中央向国民党临时全国代表大会致电，指出“我国对日抗战虽已继续八个月之久，但民众动员和组织的不够，已成为前方将士和全体同胞所痛切感到的弱点”，建议健全和充实农、军、商、学各界原有团体，将无组织的民众迅速组织，成立统一的群众团体领导机关，“造成统一的群众运动和统一的群众组织”。1938年3月底召开的国民党临时全国代表大会对动员组织民众、推动民众运动有进一步的认识，在宣言中明确提出“抗战之胜负，不仅取决于兵力，尤取决于民力”，“故组织民众训练民众，为发展民力之必要工作”。大会通过的《抗战建国纲领》采纳了中共中央的建议，提出“发动全国民众，组织农、工、商、学各职业团体，改善而充实之，使有钱者出钱，有力者出力，为争取民族生存之抗战而动员”，“救济战区难民及失业民众，施以组织及训练，以加强抗战力量”。中共中央对《抗战救国纲领》给予了高度的评价：“这个纲领的颁布，无疑的，是得到全国广大人民的同情与拥护。中国共产党认为这次国民党临时代表大会，是最近十年来国民党最有历史意义的一次会议，这个纲领可以作为全国人民共同奋斗的纲领，而愿为其完全实现而奋斗的。”这次国民党临全大会对国民党中央党部进行了重组，职掌民众事宜的民众训练部取消，取而代之的是社会部，社会部的职能为“指导党员在自治、慈善、开垦、保育等社会团体中之工作，协助社会团体之组织，并策进其事业”。

　　国民党临全大会召开后，以抗日为目的的民众运动发展较为迅速，国共两党合作建立的抗日民族统一战线发挥了重大作用，国民党在宣传、动员方面采取了一系列的行动，1938年军事委员会政治部第三厅成立后，大量中共党员和左派进步人士加入其中，积极从事宣传活动，“采用了多种多样的形式组织抗日宣传和进行动员，声势浩大，影响非常广泛，促进了全民抗战局面的形成”。1938年10月4日，国民党中央社会部颁行了《县市民众运动初期工作纲领》，要求各县市迅速组织民众，健全民众团体，积极进行节约运动、救济战区难民、扫除文盲、兵役宣传、推动抗敌后援工作等诸多工作。随即国民党中央社会部派遣工作队指导各地民众工作，要求增设各级农会、各种产业工会、各种商会同业工会、学生自治会或学术研究团体等民众团体，强调“协助各地党部调整民众团体之组织，并策进其各项活动;指导各地党部加强本党对于民众团体之领导”，“指导地方党部在各种民众团体中依法组织党团并使其在各项团体中依法组织党团，并使其在各项团体内发生积极作用”。1939年1月国民党五届五中全会通过的《政治报告决议案》进一步指出动员组织民众重要性，“争取战区民众，以巩固整个政权”。

　　七七事变爆发后的一段时期内，全国各阶层民众动员组织起来进行抗日斗争，汇聚成近代以来规模巨大的抗日救亡浪潮，在这个过程中，国民党迫于形势，转变了原先的民众政策，积极动员组织民众，推动以抗日为目的的民众运动发展，但对国民党而言，大革命时期民众运动的巨大冲击并不遥远，因此国民党惧怕民众运动超出其控制范围，迫切要将民众运动主导权控制在自己手中。

　　二、国民党对民众运动的外在控制

　　全面抗战期间，民众运动迅猛发展，国民党一方面动员组织民众、推动民众运动，另一方面想方设法控制民众运动，控制民众团体是国民党对民众运动进行外在控制的重要手段。

　　南京国民政府建立后，国民党一直强调对民众团体的控制。1928年8月，国民党二届五中全会通过决议案，指出民众团体“必须受党部之指导与政府之监督”。1928年10月，国民党中央民众训练委员会强调“在民众团体中的党员应在该团体内组织党团，使民众团体根据党的政策自动的活动”，“党的政策应通过民众团体中的党员达于民众”。1929年3月，国民党三大通过的决议案提出“全国农工已得有相当之组织者，今后必须由本党协助之”。全面抗战时期，国民党对于民众团体的控制延续了此前的方式。1938年国民党临全大会通过决议案，将各种组织分为政治、社会两种，社会组织即“民众自动组织之团体，亦即本党在其间必须设法发挥党团作用之组织”，其中包括各种社会团体、工会、农会、商会、教育文化团体、学生团体、军事团体(在乡军人会等)。对于这些组织“本党应立于策动地位，其未组织成立者由党策动党员发起组织之，其已组织成立者，由党运用党团领导之，以运用之，实施训练，俾得贯彻党的意志”，“本党以执政党的地位，应负起组织民众与训练民众之责任;应先将组训工作之对象认清，然后运用各级政府之权力与党团之作用，发挥一般组训之能事。”

　　国民党对民众团体的控制并没有随着主管民众相关机构变化而减弱。全面抗战之初，国民政府军事委员会下设政治部，其职掌为“陆海空军之政治训练;国民军事训练;战地服务及民众之组织与宣传”。政治部设立后，对民众团体的控制加强，“各地党政机关及各级政治部，对战时民众团体加以整理后，即须严格管理统制，并支配其工作;各团体如有所行动，必须取得管理机关之命令，按命令中所赋予之使命活动;过境之团体，必须向当地最高党政机关呈验许可证，如负有临时活动之使命，并须呈验管理机关之命令或介绍文件，否则应加防范。”随着国民党社会部于1940年11月改隶国民政府，国民政府行政院社会部、国民党党部、国民政府军事委员会政治部三个系统均对民众团体有管理权责。

　　社会部由国民党改隶国民政府，也和党政关系的改变趋势密切相关。国民党临全大会通过的《改进党务并调整党政关系案》提到，“中央采取以党统政的形态;省及特别市采取党政联系的形态;县采取党政融化，即融党与政的形态”。在国民党五届四中全会上，蒋介石发表了《改进党务与调整党政关系》的演讲，提出要对国民党的党政关系进行改革。全会通过了《关于改进党务并调整党政关系案》，规定县政府“增设社会科，受指导员之指导，专司民众组织与训练及推进地方自治事宜”。1939年6月，蒋介石在党政训练班作了题为《确定县各级组织问题》的演讲，这是对一年前《改进党务与调整党政关系》的进一步完善。根据此次演讲内容和附带的《县各级组织关系表》，1939年9月，国民政府行政院颁布了《县各级组织纲要》，规定县以下的民众组织包括在乡军人会、长老会、妇女会、壮丁总队、少年团等组织，民众团体包括农会、工会、商会、教育会等团体。关于县以下民众团体和民众组织的区别，蒋介石在国民党中央训练团党政训练班讲演时指出：“民众团体与民众组织的区分，前者注重职业为划分的标准，后者则为依年龄及性别而区分的综合组织，以国家需要言，则综合组织，宜先成立，尤以壮丁队及妇女会之需要，最为迫切;以民众需要而言，则职业团体，宜早健全，尤以农工商等团体，与发展国民经济建设运动有密切关系者为最必要，故今后立即就此最迫切与必要者，先行着手，以明缓急。其次两者的差别，在于民众组织，注重编组与训练，民众团体，则注重指导与监督。”同时颁布的《县各级党政关系调整办法》规定：“县以下党部对于政府及民众团体不直接发生指导与监督之关系，但应与同级政府机关切实联系，推动民众实现本党政策，推进政府法令，并注重使党员尽量参加下层工作，从工作中发生领导作用。”

　　1940年11月，国民党五届六中全会决议取消国民党中央社会部，国民党中央社会部实际上改隶国民政府。民众团体从原先的直接隶属国民党党部，改为由政府负责，国民党党部管理民众团体要通过政府来执行，普通党员隶属于党部，党部指挥党员在民众团体中发生核心作用。社会部1940年11月发布的《指导民众运动的要旨》强调：“党部、党员与人民团体便可以交织成三角的连环关系：第一是党部对于党员之隶属关系;第二是党部对于民众团体之辅导关系;第三是党员在民众团体中之核心关系。……今后本党指导民众团体活动的主要方式，必须是(一)党部指导党员，在民众团体中发生党团作用;(二)民众团体的管理，应以通过政府执行为原则。”

　　1940年，国民政府颁布《非常时期人民团体组织纲领》，提出“各种人民团体除受中国国民党之指导，政府之监督外，关于抗战动员工作，并受军事机关之指挥”。1941年7月12日，国民政府行政院颁布《地方政府与政工人员办理民众组训事项调整办法纲要》，规定“民众组训由地方政府主管，关于民众抗战动员工作及战时服务训练兼受动员委员会之督导及当地高级政工机关之指挥;各级政工机关得应地方党团及地方政府之要求协助办理民众组训且以参加地方原有机构工作为原则”。1941年10月，国民政府行政院发布《非常时期统一社会运动办法》，规定“凡关于社会运动及人民团体目的事业外一般活动之推行悉依本办法之规定”;“社会运动之主管官署在中央为社会部，在省为社会处，未设社会处之省为民政厅，在直隶行政院之市为社会局，在县市为县市政府”。1941年12月，国民党五届九中全会提出的《战时人民团体指导方针》，要“切实施行《非常时期职业团体会员强制入会与限制退会办法》，并对职业团体之活动及其会员之工作加以管制，使团体活动与政令推行相辅而行”。强调强制入会、不准退会，将民众纳入各种团体之中，便于控制。1942年2月10日，国民政府公布《非常时期人民团体组织法》，提出人民团体的组织成立、草案章程、事务活动等各个方面均要接受主管官署的管理、监督。国民政府行政院社会部、国民党党部、国民政府军事委员会政治部三个系统对民众团体进行严密控制，企图将民众运动的主动权控制在国民党手中。

　　除了通过控制民众团体来控制民众运动外，国民党还通过县以下的保甲制来控制民众，进而控制民众运动。南京国民政府成立之初，标榜继承孙中山遗志，推行地方自治，但在地方自治推行过程中，保甲制与地方自治相关的区乡闾邻制矛盾不断加深。国民党临全大会通过的《改善保甲制度，确定本党以保甲组训民众之政策，促进地方自治以完成训政而利抗战案》，提出“组织民众之方法，固非除职业团体外别无他途，苟欲阶级协调，以达团结全体民众协同抗战之目的，则以保甲制度，组织民众，训练民众，实为最善之方法”。1939年9月颁布的《县各级组织纲要》，将保甲制完全融入了地方自治之中，在县以下的广大农村，保甲制成为国民党基层治理的主要形态，这实际上是通过保甲制来控制基层民众，“通过邻里之间的连带法律责任来维持治安”。

　　三、国民党对民众运动内容及规模的规定和限制

　　全面抗战时期，国民党对民众运动的控制，一方面通过对民众团体的控制实现，另一方面通过控制民众运动的具体内容及规模，即对民众运动施以内在规训和规定具体的民众运动内容来实现。

　　南京国民政府成立后，国民党对民众进行组训的目的是在思想上“灌输三民主义的理论”，国民党元老胡汉民即认为：“舍三民主义外，无民众运动的理论。”1929年2月《国民党中央民众训练委员会工作报告》指出，训政时期“训练民众实为本党今日最切要之工作”，“务期统一民众意志于三民主义之下，一致团结，共同奋斗，完成国民革命，建设三民主义之国家”。实质上是以国民党主导的三民主义意识形态作为社会成员普遍的内在规范。全面抗战时期，国民党内在的规训没有停止，1940年颁布的《非常时期人民团体组织纲领》第一条即规定“一切人民团体均应以抗战建国为共同目的”，“奉行三民主义拥护国民政府服从最高领袖之原则”。1941年10月，国民政府行政院发布的《非常时期统一社会运动办法》明确指出：“社会运动以三民主义暨抗战建国纲领为准绳，以发扬民族精神，改良社会风尚，增进公共福利，辅助政令推行为目的。”

　　全面抗战爆发前，国民党推行了地方自治运动、新生活运动等所谓“建设的民众运动”，七七事变后，国民党依旧以“民众运动”名义推行节约建国储蓄运动、民族健康运动、劳军运动、戏剧运动、识字运动、造林运动、国民体育卫生运动等，“规定节约建国储蓄运动为最重要之社会运动，由各有关机关持久推行”，“由中央党政机关，如宣传部、社会部、教育部、卫生署，暨其他有关机关及社团共同负责推动民族健康运动，务使普及全国，蔚成风气”。民众运动不能冲击国民党的统治基础，不触动国民党统治秩序，这是国民党控制民众运动的重要原则。

　　全面抗战期间，国民党一方面控制民众运动的内容和方向，另一方面对农民运动、工人运动、学生运动仍然不断予以压制。国民党临全大会通过的《改进党务并调整党政关系》决议案中提到：“各种职业团体间之对立形态，如厂主与工人，店东与店员，地主与佃农等，必须予以调整。除以法律规定双方应有一联系组织外，党部应运用党团之力量，消弭其冲突。”但消弭冲突往往演化为对罢工的镇压。1942年3月29日公布的《国家总动员法》强调：“政府于必要时得以命令预防或解决劳动纠纷，并得对于封锁工厂罢工怠工及其他足以妨碍生产之行为严厉禁止”。1943年11月修正公布的《工会法》明确规定“在非常时期不得以任何理由宣言罢工”。对于民众的示威游行更是严厉禁止，“各省市及其所属地方，无论任何团体及学校学生与一般民众，概不得假借任何名义，集众游行，应由当地各级军政机关负责取缔，严切禁止”。

　　1938年2月12日，国民政府教育部根据蒋介石的指示，向各省市教育厅(局)、国立专科以上学校发出密令，“为严防热血青年受人煽惑起见，值兹抗战期间，凡未经当地政府或校长许可，所有外来人员无论借何名义，不准在各级学校公开讲演或举行座谈会”。1942年1月蒋介石密电行政院，提出：“凡我国国民均应刻苦沉着，严守纪律……决不可再有任何粉饰虚矫之无谓铺张及影响后方社会秩序之行动，免使敌谍汉奸混入为祟。嗣后各省市及所属地方，无论任何团体及学校学生与一般民众，概不得假借任何名义，集众游行，应由当地各级军政机关负责取缔，严切禁止，如有故违禁令者，不问何人主动，即以扰乱治安论罪。”

　　国民党压制工农运动、学生运动，并刻意与中国共产党争夺民众。1937年2月，国民党仍然指责中国共产党“遮断本党与民众之联系”。1938年10月，国民党中央社会部认为：中国共产党积极发展党组织、动员民众投身抗战，“实为共党亟欲向外发展，夺取民众，进而夺取政权之一贯策略”，“为针对该党此项策略，端在本党普遍的积极组织民众、训练民众，以根绝此活动之对象……令陕甘省党部、省政府迅将接近所谓边区各县，限期完成保甲，严密组织民众自卫团及各种民众团体，选择多量干练同志参加工作，积极领导，组成民众包围阵线，一面秘密组织情报网，严密监视共党及其党徒之活动，使无机可乘。”河北地区处于抗战前线，国民党军队败退后，中国共产党迅速深入敌后，积极策动各地民众进行抗日活动，而国民党一意要争夺民众运动领导权，“以军政全力争取民众，各县党务活动与军事、政治联为一体，然后根据本部方案加强本党工作;与八路军会商，设立联合干部，统一冀省民运之指挥。”“倘共党不同意以上办法，则由冀省军事机关根据中央关于人民团体组织之法令，强制统一军政力量所及地区之民众组织，总以防止共产势力之扩张为主，似此似可以避免与共党发生摩擦，渐恢复本党领导民众地位。”

　　随着日本对国民政府采取以政治诱降为主、军事打击为辅的方针，国民党的政策也进一步转变。1939年1月，国民党五届五中全会确定了“溶共、防共、限共、反共”的反动方针，更是对中国共产党动员组织民众、推动抗日的民众运动采取压制措施。同年4月，国民党秘密制定了《防制异党活动办法》，“如异党活动最烈之区域，应实行联保连坐法，使人民不敢与异党分子接近而受其利用”“如发现有宣传阶级斗争，鼓动抗租、抗税、罢课、罢工，破坏保甲，扰乱治安者，无论其假借任何名义，应一律依法从严制裁。”“对已立案之各种社会团体中，如发现有行为不轨之异党分子，主管党政机关应令饬所隶属之社团取消其团员资格，并强制其服务之机关、学校或工厂等开除其职务。” 1940年2月，国民党中央社会部向国民党中央提出《关于共党外围组织之接受训练领导案》，“应统一全国民众组织着手，即按照民众职业身份组织各种抗战后援会，使每一民众皆能参加一种组织”。1940年10月，国防最高委员会颁布《非常时期取缔集会演说办法》，“凡以讨论时事及其他含有政治性之目的在任何地点公开集会及演说，适用本办法”。

　　对于国民党对民众运动既推动又控制的策略，中国共产党早已洞若观火。1937年10月17日，中共中央在《关于开展全国救亡运动的指示》中指出：“在全国性抗战发动之后，国民党在民众救亡运动方面，表现了它的动摇。由于抗战本身的需要，由于广大民众参战的要求，国民党不能不相当开放救亡运动，但同时它又惧怕运动超出于它的控制范围，所以它采用一切方法，对运动实行‘统制’与‘包办’政策，使运动不能成为真正广大的群众运动。”

　　结 语

　　全面抗战爆发后，社会各阶层积极投身于抗日的洪流，国民党再次确立动员组织民众、推动民众运动的政策。但为了防止民众运动冲击国民党的统治秩序，国民党又以各种方式来控制民众团体，要求民众运动在国民党的控制之下，以至于结果乏善可陈，即使所谓的“建设的民众运动”也是困难重重。推动民众运动的重要基础是组织民众团体，长期以来国民党就难以组织民众团体，国民党中央社会部转隶行政院后，形势也未能好转，虽不断电令各地组建民众团体，但是成效甚微，“各省社会处迄未成立，各省党部及省政府对于组训大都不负责任，影响于社运之进行者甚夥，尤以农会之组织，各省党部则经费不足，省政府又无人推动，致各级农会之组织均不能如期完成”。县以下乡村的民众团体名存实亡，“民众团体，如县农会、工会、商会、教育会，现在已成立者，为数当属不少。但是仅是挂了招牌，而没有做实际工作，对于成立民众团体的原意，大不符合。”

　　民众团体组织困难，至于民众运动更是难以推动，“当局没有起积极的领导作用，干部的缺乏和不够健全，经费困难，延缓了民运工作开展的速度”。国民党刻意推动的各项民众运动也步履维艰，如妇女运动：“指导机构不健全，照形式上说，本省各地都有妇女会的组织了……但是我们一按实际，却都不能够实实在在的完成着指导任务。”“干部人员的缺乏……没有干部人员，就没法实施各项工作。”“经费方面更显出妇运工作的为难……没有经费就没有办法打开工作创办事业。”国民党基层组织薄弱更是暴露无遗，“农民分子更是太少了，因此党的影响与势力，只能在城市的上层可以看到，农村中是很难找到党的势力的微弱影响，我们不但在农民中很难找到党员，并且在一切农民运动负责人员中，在地方自治工作人员中，在农民文化教育负责人员中，以及农民经济建设负责人员中，都不容易看到党员的踪迹”。到抗战结束前，这种局面也没有改变，“党员人数虽有增进，成分至不均衡，全国百分之八十以上之工农民众，在党员数量中不达半数”。

　　在战略相持阶段，随着国民党内外政策的变化，尤其是中国共产党在全民族抗战的背景下拓展出国民党无法控制的政治空间，限制中国共产党的发展成为国民党民众政策的重要出发点，更使得国民党原本就薄弱的动员组织力捉襟见肘。从全面抗战时期历史考察，国民党囿于民众组织动员力的匮乏，不可能真正有效地动员组织民众，难以掌握民众运动的发展方向，国民党本身的向心力、凝聚力、执行力均不足以承担领导抗战时期民众运动的任务，更无法成为全民族抗战的合格领导者。

　　本文为国家社科基金2020年后期资助项目“抗战时期国民党民众动员政策研究”(20FZSB076)中期成果、2021年度吉林大学马克思主义学院“全面抗战时期中国共产党群团组织建设研究”(JDMY2021-203)研究成果。

　　原文载于《民国档案》2023年第4期，注释从略。