廖兵：全面抗战时期中缅移民问题交涉
来源：《抗日战争研究》公众号   2025-05-25 09:41:22

作者：廖兵，台州学院人文学院讲师

　　内容提要：

　　全面抗战时期，为打破日本封锁，畅通大后方进出口通道，国民政府积极联络英国，推动修建滇缅铁路。然而，缅甸政府除从经济和军事方面提出反对意见，还将铁路与移民问题挂钩，对护照规则进行多次修订，并试图出台限制中国移民的条例。缅方此举无疑给中方人员出行和持久抗战造成不利影响，为此，中方多次与英国和缅甸进行交涉。英国政府基于对中国抗战重要性的认识，反对缅甸单方面出台移民条例，主张通过谈判解决移民问题。在谈判中，英国坚持放宽对中国移民的限制，使得缅甸严苛的移民提案难以实现。中缅移民问题隐含缅甸与英国的较量，是殖民地缅甸谋求自治的一次重要尝试。

　　关键词：

　　移民　铁路　护照　中缅关系

　　中国人移民缅甸的历史源远流长，经过元、明、清历代迁移，至民国前期，移民缅甸的华人已达20万人。在缅华人主要从事农商、务工等活动。华人为包括缅甸在内的南洋各地发展作出了重要贡献。所谓：“南洋各属地，凡是华侨云集之区，商业就非常繁盛，物产也非常丰登;反之，华侨稀少的地方，商业就不兴，实业也不振;各地方的兴衰，差不多以华侨的兴衰为正比例;有了华侨，便成为昌明富庶之区;没有华侨，便是荒秽野蛮之地。”正因为华侨在南洋地区具有较大影响力，当地欧美人无不发出“华侨经济的势力绝大”的感叹。不过，华侨在推动缅甸发展的同时，亦为当地缅人所嫉视，在他们看来，大量华侨的到来，意味着竞争会愈发激烈。全面抗战时期，中国为打破日本封锁，急于修建滇缅铁路以畅通大后方进出口通道。而缅甸政府不仅从经济和军事两方面提出反对意见，更担心铁路建成后会引发大量中国人移民到缅甸，并以此为由反对筑路。在此期间，缅甸政府试图通过强化护照管制、修改入缅签证规则以及单方面出台移民条例等措施限制中国移民。在抗战紧要关头，缅方此举无疑对中国造成不利影响。为此，中国与英国和缅甸围绕护照、移民等问题展开了一番交涉和博弈。

　　中国人移民南洋问题，久为学界所关注。既有研究基本以时间为线索，对南洋移民的数量、分布特点、移民动因和方式以及移民产生的影响等均进行了较为深入的探讨，展现了华人华侨的迁移发展史。然而，既有研究较少从中外关系的宏观层面看待中国移民问题，对抗战时期的中缅移民纠葛及其谈判过程的探讨更是少有涉及。事实上，缅甸作为战时中国大后方重要的进出口通道，其对中国移民的政策宽松与否，直接影响中方人员出行，进而影响外援通道的畅通。显然，中缅移民问题对中国抗战具有不容忽视的影响，实有研究之必要。鉴于此，本文以全面抗战时期滇缅铁路的修建与中缅移民之关系为切入点，梳理缅甸提出移民问题的缘由以及为限制中国移民所采取的系列举措，同时考察中国的应对之策，进而揭示缅甸政府最终在移民问题上做出妥协的深层原因。

　　一、 由铁路引发的移民问题

　　全面抗战时期，为迫使国民政府尽快投降，1937年9月5日，日本宣布封锁整个中国东部沿海，试图切断中国与外界的联系。为冲破封锁，最大限度满足进出口物资运输需求，国民政府在修建滇缅公路的基础上，不得不启动滇缅铁路的建设计划。作为一条国际通道，滇缅铁路的修建无疑需要英国和缅甸的密切配合。实际上，早在1935年日本在华北发起一系列侵略行动后，基于滇缅通道的重要性，国民政府就已经为筑路开展系列攻关。然而，缅甸政府基于自身利益考虑，亦从经济和军事两方面提出反对修建铁路的意见。缅方认为，缅甸财政无法承担修建滇缅铁路的费用，且此路无盈利能力，商业价值不及公路，无法与滇缅公路和滇越铁路竞争，而且发展铁路交通会吸引敌军在边境集结，增加被入侵的风险，保持边境地区交通滞后才有利于保障英缅安全。日本发动全面侵华战争后，中国东部和中部大量国土被侵占，中国民众不得不大规模西迁。针对这一情况，缅方又提出反对筑路的新理由，即担心铁路建成后，中国难民会循此路线大量涌入缅甸。一如缅甸总督柯克南所言：缅甸民众反对修建滇缅铁路的主要原因是，担心这条铁路开通后，中国人移民到缅甸，对缅人在其国家中的地位造成“灾难性影响”。因为“印度和中国移民具有超强的渗透力”，“缅人一直担心自己的国家有被数百万印度和中国移民淹没的危险”。在谈及缅甸对修建滇缅铁路的态度时，中国外交部次长曾镕浦曾称，“关于铁路之接线则缅人朝野莫不反对”，理由之一是担心中国人大量移民入缅，夺去缅人生计。缅方认为，缅甸东邻中国，西连印度，滇缅边境山川险阻，故此前移民不多，“如今滇缅公路已通，若再有铁路，际此中国人民群趋西南之时，将来盈千累百迁徙入缅，缅人生计必受压迫”。

　　可以说，自中方提出修建滇缅铁路之日起，缅甸便将移民问题与铁路勾连在一起。实际上，早在1937年5月，负责印度和缅甸军事防务的英印总参谋部在《拟建滇缅铁路的战略意义》中就提到中国移民问题，指责华人对缅甸边境各州山谷进行“渗透”，认为中国移民在缅甸边境“易激进和落后民族”中建立起“中国影响力”是不可取的。此后，缅甸政府在支持修建滇缅铁路的条件中反复提到“不得因铁路交通和收入的考虑而阻止缅甸政府实施必要的海关管制以及护照和移民条例”。1939年8月21日，中国驻仰光总领事荣宝沣为探询缅甸对修建滇缅铁路的意愿会晤缅甸总督参议考罗(H. H. Craw)，后者亦以移民问题为由予以婉拒。考罗指出，铁路对接事宜须作精密考虑，缅甸对接滇缅铁路，自然能够便利双方交通，但恐将造成大批华人涌入缅境之局面，缅甸对此“不无顾虑”。1940年2月，英国缅甸事务部致外交部远东司司长贺武(R. G. Howe)电报所附备忘录《缅甸政府对昆明—腊戍铁路项目态度》中亦直接阐明反对修建滇缅铁路的缘由。该备忘录指出，“在铁路问题最近成为一个活生生的问题之前的许多年里，缅甸政治家中的某些有相当发言权的人，一直纠结于缅甸种族有可能被数以百万计的华人和印度人所淹没”。在缅甸当地官员看来，“缅甸有一个庞大的印度社群和一个不小的中国社群，再加上缅人潜意识里认识到在商业头脑方面不如中国人和印度人”，“这就为这种担忧提供了一些理由”。正因移民是缅甸政治家“一直纠结”的问题，所以当中国提出修建滇缅铁路时，这个问题再次变得敏感。据此，备忘录认为，修建铁路“肯定不会受到缅甸内阁部委或议会的欢迎，并可能被用来在易被煽动的缅人中挑起事端”。

　　缅甸政府借中国修建滇缅铁路之机反复提及移民问题，实际透射出该国久已存在的移民困扰。在缅方看来，中国人比缅人更具商业头脑，前者容易夺去后者的生计，限制中国移民实有必要。为了解在缅华人情况，英国缅甸事务部曾专门编写情况报告作参考。报告显示，1911—1931年，在缅华人从122834人增长至193594人，20年间增长了58%。1931年，缅甸总人口为14667146人，华人占总人口的1.3%;同年，仰光总人口为400415人，其中华人30626人，占比约为7.6%。在缅华人中，广东籍33990人、福建籍50038人、云南籍67691人，其他省籍41875人。广东和福建籍华人主要从事商业和手工业，云南籍华人主要从事季节性劳动。在丹那沙林(Tenasserim)矿区有27593名华人，大部分是云南籍。报告指出，中国移民对缅甸的“威胁”来自从事商业活动的广东和福建移民，而到缅甸的云南籍劳工和商人则会在雨季返回云南。

　　另据英方观察，自1931年以来，大量中国移民涌入缅甸，不仅引起缅人反感，甚至也遭到久居当地的华人的排斥。在缅方看来，中国移民在挤压缅人生计的同时，亦带来一些“不良”社会影响。如曾赴缅参加移民谈判的中方代表指出，自滇缅公路通车后，华人入缅者“日众”，其中因投机获利者不少，这些人或“以竞买居奇”，或“挥霍无度”，间接导致缅甸当地物价高涨，引起缅人不满，成为缅甸限制中国移民的口实。缅甸总督史密斯(Reginald Dorman-Smith)支持限制中国移民，其理由亦在于此。史密斯指出，尽管进入仰光的华人中有不少是富裕阶层，但鉴于“目前仰光住房短缺，也有必要对其进行限制，因为华人在仰光购买房产，已给当地居民造成一定损害”。

　　值得注意的是，彼时缅甸关注中国移民问题，除经济和社会原因，还有政治方面的考量，即担心华人“颠覆”缅甸政权。对此，英国外交部次长韦利(R. Waley)认为，无论中国移民到哪里，其组建政治社团和沉溺于“颠覆阴谋”的倾向迟早会促使当地政府采取限制性措施进行自我保护。无论是否取得新居住地国籍，中国移民从未融入当地，他们世世代代都是中国人，并在思想和行动上继续受到中国族群的影响。结合英属殖民地和相关国家之中国移民的历史，韦利进一步认为，战时中国当局被迫与有关国家发展友好关系，中国移民的民族特性会受到抑制，而当限制性影响消失后，他们又会变得具有“侵略性和危险性”。

　　不过，应该看到，缅甸对中国移民的关注虽然由滇缅铁路直接引发，但亦深受缅甸不断掀起的民族解放浪潮的影响。二战期间，缅甸民族自治运动不断掀起高潮。彼时，缅人为实现完全自治提出了三点措施：第一，驱逐一切英国人以求政治之自由;第二，驱逐一切印度人以提高工人待遇;第三，驱逐一切中国人以免商业被霸占。作为实现自治的重要一步，为驱逐“无节制的”印度移民，缅甸于1941年6月率先与印度达成移民协定，从移民许可证、禁止通婚等方面对印度移民进行严格限制。据曾镕浦分析，继印度人之后，缅甸驱逐中国人之步骤，亦会从限制中国移民入手。曾镕浦认为，中缅移民问题与印缅移民问题虽性质不同，但却息息相关，“缅府于印度事办竣之后，势必以全力办中国事”。换言之，在解决印度移民问题的浓厚氛围下，受缅甸民族自治运动的鼓舞，缅甸出台限制中国移民的措施势在必行。

　　在此期间，针对缅方对中国移民会夺去缅人生计的担忧，曾镕浦建议应加强对缅甸民众的宣传，以转变其观念。办法是：选择贤能，使其驻居缅甸，专门向当地社会和民众宣传中国抗战的诚意，以“坚定其信仰，去除其疑惑铁路接线之害”。曾镕浦指出，被选之人应具备以下条件：第一，精通英文，了解战局;第二，不负交涉责任，专事社会交际;第三，以非官吏为佳。曾镕浦强调，若能获得第三国“一二人之相助”，则“更妙”。曾镕浦认为，缅人反对修建铁路，不一定均属恶意，通过宣传，博得缅甸民众同情，使滇缅铁路工程顺利推进，即使付出再大的代价也值得。1939年5月30日，国民政府行政院训令外交部会同中央国际宣传委员会商洽办理上述宣传事宜。6月5日，国民政府军事委员会致电外交部部长王宠惠，认为宣传事宜“实有必要”，令外交部会同交通部、中央国际宣传委员会遴派人员驻缅，专力宣传，以促邦交，推动滇缅铁路工程顺利进行。

　　二、 缅甸对入境管制的强化与中方的抗议

　　虽然中国移民问题受印度移民问题的影响，但缅甸对华采取移民措施，并非在与印度达成移民协定之后，而是在此之前已采取行动。彼时，护照管制作为限制中国移民的“唯一措施”为缅方所重视。1940年10月7日，缅甸政府单方面修订入境规则，要求经滇缅边境陆路进入缅甸的中国公民必须携带护照，从事商队运输或季节性劳动移民除外。新条例规定从12月1日起施行。在此之前，中国公民经云南进入缅甸不需携带护照，“这是多年来的惯例”。为此，中国驻英大使馆向英国外交部提出交涉。中方指出，自滇缅公路开通以来，旅客数量每天都在增加，条例的修订将给中国旅客带来极大不便。中方愿意与英国政府和缅甸当局就此进行磋商，请求英国政府向后者发出指示，要求在有关各方达成协议之前，推迟执行新的入境规则。

　　1941年3月，英国政府出于援华抗日的需要，在搁置中缅移民问题的情况下，与中国达成合作修建滇缅铁路的协议。彼时，缅甸内部对滇缅铁路可能引发移民的讨论仍十分激烈。在1941年4月3日举行的缅甸众议院会议上，议员向缅甸内阁总理宇普责问滇缅铁路事宜，要求议会予以讨论。宇普指出，滇缅铁路修建事宜不归铁路局管辖，虽然他本人深知铁路开通会引发大量中国移民入缅，但据此采取“孤立政策”是不可能的。议员宇巴芽指出，缅甸暂时不需要修建铁路的理由有二：一是防止大量中国人入境;二是筑路会使缅甸树敌，成为日德意的敌人。就第一点，宇巴芽强调，中国有4亿人口，缅甸人口与之相比犹如沧海一粟，婉转提醒缅人有被中国移民“淹没”的危险。不过，亦有支持修建铁路者。议员甘甲辛认为，就移民来看，中国地大物博，即便人口在增长，但若干世纪后，中国也仍有地方可以开发;中国的国际路线仅有通达苏联之西北线和滇缅线，因此，滇缅铁路建成后，缅甸将受益匪浅。缅甸总督顾问格鲁(Gruel)亦支持修建滇缅铁路。针对以移民为由反对筑路的言论，格鲁以滇缅公路开通为例予以反驳。他指出，修建滇缅铁路与国际形势有关，提醒议会注意滇缅公路修建前后的对比。尽管公路开始修建时有人反对，但事实证明公路建成后并未引发大规模中国移民，缅甸对移民完全可控。况且缅甸对滇缅铁路的连接里程不长，实无反对之理。综合各方意见后，宇普指出，缅甸政府有权限制华人入境，此为“缅方支持筑路的条件”。

　　根据上述思路，在中英滇缅铁路建设协议达成不久后，为控制华人入境，缅甸政府再次强化护照管制，接连对护照规则进行修订。1941年4月5日，缅甸发布公报，对1938年《缅甸护照规则》做出以下修订：1.对第5条第1款第f点进行全面修改，将豁免护照的对象由“通过中缅边境陆路进入英属缅甸的中国公民和法属印度支那居民”改为“经陆路越过中缅边境进入英属缅甸的中国公民，他们是：(1)季节性移民，从事商队运输或寻求季节性劳工工作;(2)居住在毗邻陆地边界地区的山地部落居民”，但同时规定“这一豁免不适用于在掸邦联邦、八莫和密支那所辖地区以外旅行的任何人”。2.在第5条第1款第f点下加入第3小点：“在北掸邦边境与腊戍之间滇缅公路上行驶的货车司机，须持有昆明当局负责人签发的身份证明。”同时特别注明，根据此项规定，只有在腊戍至九角(Kyuhkok)之间的路段以及该路段沿线的城镇或村庄范围内才允许中国籍货车司机使用身份证明代替护照。4月19日，缅甸再次发布公报，对1938年《缅甸护照规则》进一步修订，增加对违反护照或签证规定继续留在缅甸者“处以三个月以下监禁或罚款，或两项并处”的条款。

　　虽然缅方宣称《缅甸护照规则》具有普适性，但从规则适用范围和对象来看，实则主要针对中国移民。鉴于缅甸议会对修建滇缅铁路引发移民的激烈争论，以及缅方不断修订护照规则限制中国移民的情形，中国驻缅大使馆建议应一方面加强对缅方的说服与怀柔，另一方面与缅甸就移民和护照问题进行交涉。

　　1941年7月，缅甸政府再次收紧入境政策，要求入缅者在英国领事馆签注签证前，必须获得前者的许可。7月17日，中国驻英大使顾维钧拜访英国外交部常务次官贾德干(Alexander Cadogan)时指出，缅甸政府此举给滇缅铁路建设相关的旅行者造成“相当长的延误”，这是“极大的不幸”，要求英方为中国官员和普通公民进出缅甸提供便利。19日，中国驻英大使馆再次以入缅中国公民入境签证程序过于复杂为由，向英国外交部提出交涉，要求英国政府敦促缅甸政府简化签证程序。中方指出，此前中国公民从香港和新加坡进入或途经缅甸，所持护照只需在英国领事馆签注签证，而现在必须事先获得缅甸政府许可，否则即便持有签证亦会被禁止入境。对此，中方的立场是：中国许多官商经常途经缅甸，缅方此项规定“既麻烦又无必要”，希望英国政府协助解决这一问题。具体办法是：所有前往缅甸的中国旅客须持有由中国外交部或其他有关政府部门签发的证明，英方可根据这些证明签发签证，不必费尽周折获得缅甸政府的许可;在滇缅公路上工作的中国公民所持证书可以代替护照。

　　缅甸是战时中国接受外援的主要通道，中方要求缅甸在入境方面提供便利，显然具有合理之处。然而，对缅甸而言，由于民族意识日益觉醒，希望从英国当局获得包括入境管理等众多事务的更多自治权。在缅甸政府看来，英国政府根据国民政府的证明就签发签证，而“不必费尽周折”地获得该国政府许可的做法系对缅甸国家的不尊重。

　　英国外交部对中方在签证程序上的请求在一定程度上表示理解。外交大臣艾登(Robert Anthony Eden)希望能对中国提出的请求给予“同情的考虑”。由于缅方入境政策影响滇缅铁路建设和中方人员正常出行，中方仍不断向英方提出交涉，力求解决。1941年8月7日，中国驻英大使馆官员会见英国外交部次长贝内特(Sterndale Bennett)时明确表示，中方希望缅甸政府不再要求所有中国公民都持有普通护照，应以某种证明代替护照，且应适用于在缅甸各地的中国人，而不仅仅是边境地区。8月13日，顾维钧照会艾登，转达蒋介石关于请后者协助解决中国公民进出缅甸问题的意见。顾维钧指出，蒋介石对出入境问题极为重视，认为缅甸通道对中国而言极为重要。中国公民在获得英国领事签证前，必须事先向缅甸政府提出申请，此种安排阻碍了中方人员出行。此外，中国公民需要经常越过边境从事铁路建设工作，缅方此举亦阻碍了铁路建设。顾维钧强调，作为临时措置，中方已安排向出入中缅边境的铁路建设者和其他旅行者发放中文和英文证书。不仅如此，在滇缅公路上工作的中方人员如欲前往孟定、勐海等地，同样受到签证问题的耽搁。顾维钧表示，希望英方能够接受这些证明，请艾登尽其所能地帮助解决这一问题。

　　是时，日本不断入侵东南亚，对英国殖民地构成极大威胁。1940年9月，日军侵入法属印度支那北部，翌年7月，又占领法属印度支那南部和柬埔寨。鉴于此，在中方一再交涉下，为拖住日本，便利中国抗战，英方决定对中国人入缅采取和缓政策。在其授意下，缅甸政府最终做出以下让步：一是根据1941年2月18日由英国护照管理部制定的《战时签发缅甸签证的特别指示》，规定进入缅甸的中方官员无须签证，为国民政府工作的公司雇员亦适用这一规定;至于其他入境人员，如果逗留时间不超过两个月，亦可获得类似特权。二是允许在滇缅铁路上工作的熟练和非熟练工人，在铁路部门官员陪同下，在没有护照的情况下，持有中国证件可通过掸邦，即从九角到滚弄以外的中国边境。但是，这些人员必须径直从九角前往边境，不得在中途停留。与此同时，英方也对国民政府要求以证书代替护照，以及中方难以为长期雇员提供护照提出质疑。而缅方虽同意滇缅公路上的中国籍货车司机只需提供证书，但认为没有理由将这一特权扩大到经常进入缅甸的铁路或公路雇员。因为这些人通常是政府高级公务员，“最好应持有护照”。此外，对中方提出的简化签证程序问题，缅方未予回应。

　　全面抗战时期，缅甸对中国公民入境管制的强化，经历了一个由修改护照规则到调整入境签证程序的过程。在此期间，缅方不仅要求入缅中国公民须持有护照，而且要求在获得英国领事签证之前，必须获得缅甸政府的许可。缅甸分享英国的入境审批权，实际暗含动摇英国殖民统治、实现自治的意图。不过，入境管制只是缅甸限制中国移民的前奏，出台限制中国移民的条例才是缅甸着力推进的重点。

　　三、 缅甸政府限制中国移民条例的出台与各方反应

　　如前所述，在民族主义推动下，1941年6月，缅甸与印度达成移民协定，从移民许可证、通婚等方面对印度移民进行严格限制。受此影响，缅甸各部认为移民问题涉及国内利益，其圆满解决对缅甸人民的福祉至关重要，故要求尽快出台移民条例，限制中国移民。

　　据史密斯观察，与印度达成协定后，缅甸各界要求给予华人“类似待遇”的呼声日益高涨。为此，1941年7月20日，史密斯致电英国缅甸事务大臣艾默里(Leo Amery)，阐明缅甸内阁对中国移民的立场，并告知后者，缅甸内阁部长会议要求其根据《缅甸政府法》颁布控制移民入缅的条例。随即，缅甸内阁部长会议出台了一份移民条例草案，其中规定华人入缅必须持有A、B、C三类移民许可证中的一种，具体类别根据个人资产、职业等确定。该条例规定：持有A类许可证者有权在缅甸无限期居住，前提是拥有不少于10000卢比的资本或在缅生活有保障。持有B类许可证者可在缅居住3个月以上，主要签发给以下人群：学生，拥有不少于5000卢比且在缅甸有明确就业前景的人;拥有不少于2000卢比的熟练技工;寻求从事农业、矿业、磨坊或任何其他职业的人。C类许可证的发放对象为访客，期限不超过3个月，必要时可延长至一年。此外，发放A类和B类许可证时，对于移民入境是否会损害缅甸及其居民利益，应在移民局局长决定其是否有资格入境后，由政府或政府授权的其他机构做出最终判断。

　　针对缅甸内阁部长会议所拟移民条例，史密斯坦陈，尽管条例在措辞上是非歧视性的，但其主要目的是控制中国移民。就其本人而言，他对此表示赞成。史密斯认为，仰光华人数量迅速增加使得这种控制成为必要。按其说法，在华英国护照检查官很难对每一份签证申请进行全面审查，在华人大量购买仰光房产，给当地居民造成一定“损害”的情况下，实有必要控制中国移民。

　　与史密斯不同，英国驻华大使卡尔(Archibald Clark Kerr)对缅甸政府立即颁布控制中国人移民条例的做法表示反对。他认为中国会立即意识到移民条例是有针对性的，从而引发强烈抗议。卡尔指出，移民条例会使中国的自尊心受到冒犯，中方会认为在移民问题上，至少应事先征求其意见。卡尔强调，中方普遍认为，缅甸政府的护照管制已给中国的贸易和利益造成不应有的延误和困难，在此情况下，不应再提出激怒中国的移民条例，否则只会损害中英关系。

　　卡尔反对缅甸立即出台控制华人的移民条例，这一定程度上是出于对中国抗战的同情。彼时，随着日本不断入侵东南亚，身处中国的卡尔深知中国抗战对拖住日本的重要性。为此，他不停敦促英国政府“无论通过战争或其他物资供应，还是通过贷款和出口信贷方式”，都要增加对中国的援助。然而，韦利对卡尔的观点不以为然，他支持缅甸政府制定移民条例，并对中国移民充满敌意，认为中国移民具有极大的“侵略性和危险性”，实有必要加以控制。韦利称，“不必过分为中国所谓的愤慨或重庆大使的同情所感动”，婉转地批评卡尔对中国移民问题过于感情化。在韦利看来，卡尔是在日本全面侵华战争爆发后才认识中国的，所以会同情中国。但韦利认为，由于卡尔“没有经历过中国人反英的时期”，自然难以理解中国移民的“危险性”。

　　不过，事实正如卡尔所预料，中方对缅甸政府宣布即将颁布移民条例的做法反应十分激烈。1941年7月24日，王宠惠就此事会晤卡尔，表达对缅甸政府的强烈不满。王宠惠表示，缅方颁布移民条例将“迅速触动中国人的感情”，缅甸可以颁布移民条例，但在此之前中缅双方应参照印度和缅甸的移民方案，通过谈判达成协议。王宠惠告知卡尔，中方已经做好立即与缅方谈判的准备。卡尔则秉持此前的态度，赞同中方观点，认为双方应通过谈判达成协议。

　　由于缅甸移民条例影响中方人员出行和滇缅铁路建设，顾维钧亲赴缅甸向对方提出严正交涉。在拜会宇普时，顾维钧指出，在制定移民条例之前，中缅两国政府应事先进行谈判，以确保商定一个管制制度。宇普回应称，缅甸对中国移民“充满焦虑”，公众舆论反对推迟制定移民条例。不过，为表示安慰，宇普指出，条例将包含豁免条款，且条例制定后仍可根据两国政府谈判结果进行修订。总之，缅方主张先制定移民条例，再予修订完善。鉴于缅方坚持己见，顾维钧只能暂时做出妥协，强调不反对制定移民条例，但该条例不应违反国际惯例，且与其他非英国移民相比，华人不应受到歧视。

　　基于问题的严重性，此后中方仍接连拜会英国外交部和缅甸事务部，试图以此向缅甸政府施压。7月29日，顾维钧会见贾德干时，再次请求对方尽一切可能阻止缅甸政府对中国移民入缅施加不必要的限制。贾德干坦陈，在积极援助中国的问题上，英国能做的不多，但可在力所能及的范围内尽量满足中方要求。7月31日，顾维钧会晤艾默里时，要求对方劝阻缅方勿片面颁布限制中国移民入缅的法令。艾默里对此表示理解，认为“这不特有关英国政府外交政策，即就此事性质论，不宜单方仓促决定”，答应通知缅甸总督重新考虑。彼时，正值日本入侵法属印度支那，进逼泰国和缅甸，英国需要中国奋力抵抗以拖住日本。因此，英国政府希望缅甸政府推迟制定对中国移民的条例，以示友好。然而，由于印度已先于中国与缅甸达成移民协定，在艾默里看来，缅甸对印度移民尚且“如此坚持”，英国政府“对华当不能赞助”。不过，艾默里认为，中缅双方可通过协商解决此事。8月3日，顾维钧再次向英国外交部强调，希望缅甸政府不要仓促通过限制中国移民入缅的措施，以免“不给与中国讨论和协商解决的机会”。8月13日，英国外交部正式表明立场，认为如果中国移民的涌入给缅甸造成了不必要的恐慌，那么就没有理由不采取英国在东南亚其他殖民地实施的办法来控制移民，但“无论是在文字上还是在实践中”，外交部必须强调通过谈判达成解决方案的可取性，以及避免歧视的必要性。总的来看，英国政府出于与中国合作抗日的需要，不赞成缅甸政府在中国移民问题上咄咄逼人。

　　在此期间，缅甸处理移民问题亦趋谨慎。史密斯曾向宇普表达对移民条例实施的担忧，认为由于缺乏现行机制来辅助条例的执行，担心条例无法立即生效。宇普则表示在条例实施的头两个月可采取宽大处理和特别临时措施，以免在此期间进入缅甸的中国移民遇到障碍。史密斯认为，应向外界告知缅甸政府此举的目的，以免引起中方误解，同时提醒宇普，“任何有损英中关系的行为都是非常不可取的”。

　　四、 中缅移民谈判

　　鉴于中国对移民条例产生的激烈反应，在英国推动下，缅甸政府决定与中方开展移民谈判。在谈判开始前，缅方向中方提出5条议案：1.缅甸政府可签发任何特定华人签证，如入境人员不遵守护照规则，则不得入境。2.特定华人在指定区域一定时限内，可免予护照及签证限制。3.1934年1月1日以前入境且离境未逾6个月者，须领甲种许可证，可在缅永久居住和工作，但离境一年后许可证即失效。4.1934年1月1日以前入境且离境逾6个月者，以及在1934年1月1日以后入境者，须领乙种许可证，可在缅居住3年，但离境后许可证即失效。5.移民分为以下4种：学生、来缅确有工作且有5000盾资本者(政府机关雇员的资本要求可免除或减少)、技术工人(来缅谋生且有2000盾资本者)、矿工。这4类人员须领丙种许可证，可在缅暂住2年，可展期2年，离境时许可证即失效。每种许可证的缴费标准如下：甲种许可证须交250盾;乙种许可证每年交10盾;丙种许可证缴费办法分技术工人和非技术工人，技术工人第一次交75盾，展期时须交25盾，非技术工人第一次交25盾，展期须交10盾。同时，持乙、丙两种许可证以及游历或过境者，不得与缅甸妇女结婚或同居。

　　1941年9月19日，中缅双方举行第一次会谈，会上各自作了介绍性发言，并“泛泛表达善意”。22日，双方举行第二次会谈。在会谈中，宇普提出，仍在与中方谈判中的移民协定应以与印度签订的移民协定为蓝本，华人待遇不得优于印度人。针对缅方提出的严苛议案，中方提出6条原则作为应对：1.不追溯既往;2.不得歧视华人;3.坚守互惠原则;4.不得撤销中英现存条约义务;5.协定有效期以中日冲突终止之日为限;6.国籍及通婚问题不予讨论。显然，中方反对缅方过多限制中国移民，尤其第1条“不追溯既往”，即强调移民协定不应影响已经在缅的华人，直接否定了对方提出的第3、4条议案。针对缅方坚持以印缅移民协定为蓝本，中方代表提出华印两问题“不能相提并论”，并表示国民政府未授权同意对已经在缅的华人施加限制。中方坚持华印问题不能相提并论，重要理由是在缅华人数量比在缅印度人数量少很多。截至1931年，在缅华人仅193594人，而同期在缅印度人则逾100万人，后者控制着缅甸的大部分贸易。对此，缅方亦有所认识。宇普指出，在缅华人和在缅印度人数量和地位不对等，“这削弱了以与印度签订的协定为基础与中国签订协定的论点”。对此，史密斯认为，数字上的差距并不能起决定性作用。印度作为英帝国的一部分，其移民仍受某些限制，缅甸政府显然不可能更优惠地对待任何外国移民，即便是像中国这样的国家。基于中国的抗战形势，史密斯进一步指出，缅甸已充分认识到中国负有特殊的抗战任务，也愿意对这些任务给予最充分的考虑，并尽一切努力避免采取任何可能损害中国抗战的行动，但移民立法是必要的，在执行这方面的政策时，肯定不可避免地会考虑到与印度签订的移民协定。

　　显然，史密斯赞同缅甸政府以印缅移民协定为蓝本进行谈判，且支持华人待遇不能优于印度人的立场。史密斯在致电艾默里时指出，“如果中国政府能够认识到，针对外国人的移民立法将在印缅移民协定的基础上出台——这是最低限度，讨论的目的是使双方能够在这个框架内，就长期安排和满足战争需要，对可能出现的难点问题进行特别考虑，我认为双方就会达成令人满意的协议”。

　　是时，在日本加速入侵东南亚的情况下，英国日益重视中国持续抗战的作用。英国外交官员坦陈，中国的辽阔迫使日本在大陆保留了近百万兵力，以便守住占领的地区，军事上的压力以及“由此造成的经济压力阻碍了日本在南洋的进一步冒险，成为其南进的一个障碍”。《泰晤士报》亦言：“中国对日本侵略的有效抵抗能否取得进一步成功，取决于能否继续通过缅甸提供补给，日本因此被迫在中国大陆保留庞大的军事力量，从而限制了对东南亚其他地区的武力进攻。”显然，英国已经充分认识到中国抗战对拖住日本进攻英属东南亚殖民地的巨大作用。为此，英国政府不仅加大了对华经济军事援助，而且在中国移民问题上亦主张采取和缓政策，以免影响中国抗战。韦利指出，缅甸政府在英国政府的同意下，拥有颁布管制外国移民法律的主权，只要这些法律在其他国家之间是非歧视性的，就无权事先征求外国的意见。韦利强调，英国政府之所以同意与中国开展移民谈判，“是因为在目前情况下，我们希望在事关中国移民的问题上，避免采取使中国在抗日战争中陷入窘境或构成障碍的措施。我们对中国人争取独立的斗争表示同情，并要确保拟议的移民条例不会被中国视为对其国家利益的过度冒犯或损害”。彼时，史密斯虽然赞成以印缅移民协定为基础进行谈判，但亦不赞成缅甸在移民问题上过于强势。其在致电艾默里时坦陈，缅甸代表团向中国代表团提出了过于严苛的条件。史密斯表示，宇普在访问伦敦时，可能会意识到放宽中国移民政策的必要性，婉转地表达出英国政府在中国移民问题上的立场。英国缅甸事务部亦不赞成缅甸提出的严苛议案，针对缅方提出的禁止通婚及同居问题，该部赞成“世界上没有任何一个国家仅仅因为某人是外国人，就禁止其国民与其通婚或同居”的观点，认为此种议案很可能会导致国家间的政治障碍。韦利指出，如果缅甸内阁总理决心推行这项严苛的议案，出于与战争有关的政治理由，届时在英国缅甸事务部的指示下，缅甸总督将不得不行使否决权，“这将是非常尴尬的”。

　　除英国官方，英国媒体亦不赞成缅甸对移民采取严厉措置。《泰晤士报》将缅甸提出的限制印度和中国移民的严苛议案视为一种极端的民族主义。该报指出：“缅甸政府在没有英国援助的情况下处理对外事务的能力仍是一个值得讨论的问题。缅甸的民族主义有凌驾于所有其他问题的考虑之上的倾向，除非在处理外交事务时得到最谨慎的建议，否则缅甸可能会对与邻国的友好关系造成无法弥补的伤害。”此处的“对外事务”系指缅甸处理印度和中国移民关系的问题，就此，该报评论称，在狭隘民族主义的支配下，缅甸提出的移民议案不仅遭到印度的强烈反对，亦严重影响中缅关系，“艰难的讨价还价和狭隘的观念亦是缅甸与中国就移民协定进行谈判的特点”。据此，该报认为缅甸处理移民问题无疑需要一种“超越强烈民族主义观点的政治家风范”。

　　针对上述指责，缅方的反应较为强烈。彼时就缅甸而言，限制印度和中国移民是该国实现自治的重要步骤和既定目标，因此希望能够独立处理此项事务。面对《泰晤士报》的指责，宇普回应道：“如今大多数国家都对移民实行管制，我认为每个国家都有权通过移民法来管理本国人民的未来组成，这是一项公认的原则。在任何一个独立国家都被认为是天经地义的事，在缅甸为何会被视为不可取的民族主义?”显然，宇普不赞成英国媒体将缅甸提出的移民议案视为极端民族主义。

　　事实上，就中缅移民谈判问题，缅甸亦有自身的难处。如就通婚问题，缅甸早在与中国谈判之前就已与印度达成协议。针对此前印度劳工来到缅甸，与缅甸妇女同居后抛弃妇女及其后代，返回印度的情形，缅甸出台禁止缅甸妇女与印度男性通婚或同居的条例。这虽然引起印方不满，但后者仍“非常勉强地”同意了这一条例，但“前提是该条例也适用于中国人”。换言之，中国移民政策牵扯印度移民问题，这就是从一开始缅甸便向中国提出禁止通婚等严苛议案的重要原因。如果缅方满足中方要求，势必使此前与印度达成的禁止通婚等条例受到动摇。

　　鉴于缅甸事务部等英国政府部门的反对，为“不干扰中英两国友好关系”，史密斯认为缅甸应放弃婚姻条款，通过国内立法来解决此问题。他同时强调，只要战争还在继续，就有必要放宽对中国移民的限制，以免阻碍中国抗战。此外，史密斯指出，对任何涉及中国的立法，英国外交部必定会从影响中英关系的角度出发，予以认真审查。可见，彼时随着英日关系的急剧恶化，为鼓励中国持续抗战，英国十分重视中英关系。此后，英国缅甸事务部和缅甸内阁总理就印缅移民协定中的婚姻条款进行多次会谈，反复强调通婚条款不可能保留在协定中。在英国施压下，缅甸政府最终决定放弃印缅移民协定中的婚姻条款，转而通过国内立法来解决，同时这一办法亦适用于中国移民。

　　在此期间，虽然英国对中国移民采取和缓政策，但亦坚持以印缅移民协定为蓝本开展谈判。据此，中方只能暂时放弃争取优于印度移民待遇的方案，谋求与其同等待遇。就通婚问题，中方承认缅甸有权立法禁止本国人与外国人结婚，但仍强调不得将此条款列入移民协定。在移民许可证谈判中，中方同意以1939年1月1日为限来界定新旧移民，并对新移民进行相关限制，但反对缅方之许可证“有效期为2年，可展期2年”的提案。最终缅方做出让步，同意新移民许可证有效期为3年，并可展期3年。此外，如果申请人的经济状况和总体情况符合相关要求，则可给予无限期居留许可。

　　总体而言，谈判期间，双方互有让步，并在以下几个方面达成共识：1.双方同意缅甸制定外国移民管制条例，但不得歧视在缅甸管辖范围内之中国公民。2.中国保留互惠原则，根据需要，在对等基础上保留对缅甸国民入境进行管制的权利。3.移民协定以3年为期，期满前6个月，一方可通知修改。4.此次协定不涉及有争议的国籍问题。5.移民协定不涉及通婚问题，但缅甸政府保留对此问题的立法权。6.中国移民在缅临时居留最初许可期限为3年，缅甸政府可酌情延长，但展期不得超过3年。在缅甸居住满6年的新移民有资格申请永久居留，但只有缅甸政府认为有足够经济能力或在缅有足够收入者，以及可能适合在缅永久居留者，才酌情给予此类许可。7.获准入缅的访客有权在缅甸逗留3个月，移民局局长可根据规定条件将停留期限延长3个月。8.旅客和访客不受其他类别移民政策的限制。9.1939年1月1日至此次协定生效日期之前进入缅甸者，可在缅获得临时居留许可，不收取任何费用。

　　总的来看，移民谈判内容不仅覆盖移民准入条件，还涉及在缅华人权益，中方最大限度地维护了在缅华人的利益。据中方代表介绍，谈判达成的事项对华人权利“毫无损害”。这一方面归功于中方代表立场坚定，应对得当。另一方面，彼时印度民众强烈反对印缅移民协定，致使此事陷入僵局。而中方代表参考印方情况，亦做出“不成立正式协定为上策”的决定，这促使缅方急欲与中国达成协定，“资为口实”，以此促进印缅移民协定的实施，因而在谈判中缅甸政府不得不“多所迁就”。

　　结语

　　全面抗战时期，中国急于修建滇缅铁路以畅通大后方进出口通道，然而缅甸政府不断将移民问题与滇缅铁路建设相挂钩，以此为由反对筑路。缅甸对中国移民的关注，折射出该国久已存在的移民困扰。在缅方看来，大量华人移缅，无论对缅人生计，还是对缅甸国家政治社会均构成极大“威胁”。为限制中国移民，缅甸政府修订入境规则，并在未同中方商议的情况下，试图单方面制定移民条例，这引起中方强烈不满，并引发中英、中缅数次交涉。然而，在日本加速入侵东南亚的情况下，英国充分认识到中国抗战对拖住日本的重要性，反对缅甸单方面制定移民条例，力主通过谈判解决移民问题。在移民谈判中，英国虽然坚持以印缅移民协定为蓝本，但反对缅甸提出的严苛议案，以致在诸如禁止通婚等问题上，后者不得不做出妥协。从某种程度上说，正是由于英国对中国移民采取和缓政策，才使战时中缅移民问题得以圆满解决。

　　通过对中缅移民问题的关联性考察不难看出，这一问题不仅涉及中缅英三国利益纠葛，还夹杂着印缅复杂的移民关系。英国作为缅甸和印度的殖民宗主国，对移民政策起着主导作用。虽然缅甸在战时获得高度自治权，但仍无法脱离英国的掌控。就此而论，中缅移民问题实际裹挟着缅甸与英国自治与反自治的较量。

　　在中缅移民谈判期间，《泰晤士报》将缅甸提出的严苛移民议案视为极端民族主义，将中缅移民谈判的特点概括为是缅甸在“狭隘观念”指导下的“艰难的讨价还价”，并由此引申出对缅甸处理对外事务和实现完全自治能力的怀疑。而宇普则将对移民的管制视为“天经地义的事”。宇普的回应实系在为缅甸谋求独立与自治张本。二战期间，反对殖民宗主国统治的民族解放运动在世界各地开始活跃，对殖民地的被压迫民族构成巨大鼓舞。彼时缅甸谋求自治虽未发生暴风骤雨式的革命，但缅甸政府将解决移民问题与实现自治关联在一起，然而在复杂的战时背景下，最终未能成行。缅甸独立处理中缅移民问题的努力虽受英国压制，但作为“缅魁办理对外交涉之第一次”，亦展示了缅甸的态度与立场，仍不失为其实现自治的一次重要尝试。

　　来源：《抗日战争研究》2025年第1期，注释从略