靳小勇、李嘉昕 ：全面抗战时期陕甘宁边区移难民垦殖体系的创立与调整
来源：《抗日战争研究》公众号   2025-08-02 11:09:57

　　作者：靳小勇，西安交通大学马克思主义学院副教授;李嘉昕，西安交通大学马克思主义学院博士研究生

　　内容提要：

　　全面抗战爆发后，为稳定陕甘宁边区的社会秩序并实现农业生产的自给自足，中国共产党根据移难民救济的实际情况确立垦殖制度。在党和边区政府的统筹协调之下，各级干部通过调查研究制订移垦计划，开展思想引导和物质帮扶，动员民众参与，组织总结检查，推动政策的落地执行。随着移难民垦殖工作的深入开展，制度设计的缺陷、干部认知的偏差和新老户的冲突催生了移难民弃垦的问题。对此，党和边区政府厘定地权佃权、落实优待政策、调适土客关系、完善医疗保障体制，化解了政策和实践之间的矛盾，在促进移难民垦殖体系进一步完善的同时助力了边区的经济建设。

　　关键词：

　　全面抗战　陕甘宁边区　移难民　垦殖

　　陕甘宁边区(下文简称“边区”)成立之后，规模庞大的移难民群体和来自国民政府的经济封锁极大地考验着中国共产党的执政能力。在这种情况下，党和边区政府以发展移难民垦殖为出路，成功化解了财源困乏与生产不足的难题。学界既有研究多将移难民垦殖作为边区抗灾施赈的一部分，或从经济视角、生态视角出发，分析难民移垦的政策、实施举措、生产成效及对自然环境的改造。但目前对于移难民垦殖体系从最初创立到调整完善的动态过程，以及政策贯彻落实背后的运作机制尚留有一定的拓展空间。而加强这一方面的研究，不仅需要关注战时边区恶劣且多变的政治局势，还需要厘清各级干部同当地居民、移难民遇到的诸多困难与解决之道。基于以上认识，本文将通过相关政府文件和报刊史料，系统梳理边区开展移民动员、生产和巩固工作中的复杂面相和垦殖政策变迁的内在逻辑，进一步揭示党在农村革命中发挥组织效能并实现有效治理的历史经验。

　　一、 移难民垦殖制度的建立

　　全面抗战爆发后，民众不堪战火蹂躏、剥削压榨，从沦陷区、国统区前往边区，寻求政府的收容救济。截至1938年9月，“山西、绥远、西安各地逃入边区的难民实是源源不断，据比较正确的统计，难民总数已达二万零二百人左右”。再加上连年不断的自然灾害，大量移难民涌入边区，给社会稳定和基层治理带来沉重负担。

　　边区政府处置移难民问题的思路经历了一个逐步探索的过程。第二次国共合作后，中共中央实行“力争外援，休养民力”的经济方针，边区的赈济工作除拨粮拨款之外，也采用“寓救济于生产”的策略，有意识地组织移难民参与到农业、手工业劳动中。1938年8月，边区政府收到国民政府中央赈济委员会下拨的10万元赈款，决定“开办难民毛织工厂，织布工厂，硝皮工厂，及农具制造所等四个工厂并作永远解决难民生活及发展手工业农业，充实抗战军需及人民需要”。另外还拨出一部分款项以工代赈，“如修水利，开荒之用”。虽然组织移难民在工厂工作可以达到社会救济与发展工业的双重效果，但安置的人数十分有限。据边区政府主席林伯渠、副主席高自立递交中央赈济委员会的《实施赈济概况报告书》所示，1939年，难民纺织工厂仅招收工人学徒100余人，而且大多数移难民技术不熟练，导致产量不大，甚至“亏折达二千余元”。因为难民工厂的经营规模小、利润低，且有一定的技术门槛，所以边区政府只能在以工代赈的同时另谋救济之良策。

　　武汉沦陷后，日益紧张的国共关系不仅推动边区的经济方针从依赖外援向自力更生转变，而且促使中共采取农业生产的方式实现大规模的移难民收容。结合抗战发展的具体情形，中共中央研判“将要来到的是财政经济物质上困难的增加”。1939年2月2日，中共中央财政工作部部长李富春在延安召开的生产动员大会上指出，“发展农业是我们生产运动中心的一环”，“我们要把全边区的人民无论老幼男女，都组织到生产运动中来”。随着大生产运动的兴起，边区的救济工作也要与这一任务相结合。1939年9月，为安置从绥德、米脂一带逃来的约4000名灾民，“延安县府则使难民参加今年边区之大规模的生产运动，据闻彼等难民在延安县曾开荒地四五万亩之多。致都能安居乐业，免掉旧时的痛苦”。从中可以看到，发展垦殖可以使移难民在开发荒地的同时实现生活上的自给自足，这成为边区广泛实施救济的初步实践。

　　在此之后，边区政府开始着手制定一些优惠政策，鼓励外来难民、贫民自愿移入边区，尝试将这种潜在的劳动力转换为实在的生产力。1940年3月1日，政府颁布《陕甘宁边区政府优待外来难民和贫民之决定》，提出凡移入边区的难民、贫民“得请求政府分配土地及房屋”，“得请求政府协助解决生产工具”，“得免纳二年至五年之土地税(或救国公粮)”，“得着量减少或免除义务劳动负担”，对于愿租用土地者“得由政府介绍之，并禁止对难民或贫民之高利盘剥”。这表明边区政府通过满足难民、贫民日常需求和减轻他们生活负担的方式，吸引他们前往边区居住。但此项决定仅划出移难民享受优待的大致范围，并未强调在边区“从事劳动生活”的具体内容，反映出当时的政策设计尚不成熟。

　　皖南事变后，国民政府对边区实行严密的经济封锁。在外援几乎断绝的处境下，如何开展救济工作愈发成为边区党委和政府的难题。与此同时，一些地方又并未对优待政策予以足够的重视，甚至对移难民不闻不问，使得这一问题更为棘手。1941年4月，趁着春耕开荒的重要时机，边区政府出台《陕甘宁边区政府颁布优待难民办法的布告》，提出“安置难民帮助难民垦殖”，严令各地切实执行政策。在延续之前优待思路的基础之上，布告要求各县政府应介绍无处安身的难民到边区政府指定的移民地区居住，同时对于免征土地税、救国公粮及义务劳动的年限、解决粮食和种子困难等细节问题都进行了解释说明。为吸引更多的移难民来边区发展生产，1942年2月，边区政府又公布《陕甘宁边区优待移民实施办法》，将免收救国公粮的最低年限由之前的2年改为3年，进一步加大对移难民的优待力度。同时，在组织机构上，除继续把县、区、乡各级政府作为安置移难民的领导组织之外，还将延安县、甘泉县、华池县、志丹县、靖边县、富县、曲子县划定为移民开垦区，在绥德、陇东、关中三个分区的专员公署、安定、靖边、富县三个县的县政府设立移民站，帮助移难民解决迁移安置中的实际困难。在优待政策的支持下，延安县的区乡干部积极解决移难民在移垦初期的给养问题，号召他们辛勤劳作自食其力。以延安县川口区新民三乡为例，仅1942年就增加561人。据统计，移难民同老户一共开荒地8875亩，收粮2973.4石。

　　延安县突出的生产成就引起了党政领导人的注意。1942年12月，毛泽东在陕甘宁边区高级干部会议上明确指出发动移民参与农业垦殖对于边区生产建设的重要性：“土地多的区域大批地吸收了移民，增加了人口……移民增加，不但耕地面积扩大了，也发展了牲畜，繁荣了商业。所以移民是发展农业的条件之一。”根据毛泽东的讲话精神，边区政府在之前通过优待条件吸引移难民自发开垦的基础上，开始主动组织他们前往有荒地的地区。1943年边区制订的经济建设计划做出整体统筹：“从绥德分区组织五千个劳动力移入垦区，并大量吸收边区以外的移民”，通过在人多地少的地区移出居民，在地多人少的地区安置移难民，平衡“有地无人种”和“有人缺地种”的情况。

　　此后，边区的移难民垦殖体系日臻完善。1943年3月，边区政府发布《陕甘宁边区优待移民难民垦荒条例》作为全面的指导性文件：“经移民难民自力开垦或雇人开垦之公荒，其土地所有权概归移民或难民，并由县政府发给登记证，此项开垦之公荒三年免收公粮;经开垦之私荒，依照地权条例，三年免纳地租，三年后依照租佃条例办理，地主不得任意收回土地。”对于无力购买耕牛、农具、种子或缺乏食粮的移难民，“得由县政府呈请边区政府优先予以农贷之帮助。如农贷尚不足需要时，得由乡政府帮助向老户借贷，或发动老户互助解决之”。此外，该条例还提出减免移难民运输公盐、公粮等义务劳动，并对免费医疗、移入地政府接洽安置等问题进行了系统规定，奠定了开展移难民垦殖工作的基本框架。

　　总的来看，随着国共关系的变化和生产运动的推行，边区政府逐渐把发展农业作为移难民救济的重心，通过出台政策、划定垦区、设置移民机构等举措初步确立起移难民垦殖体系。这在一定程度上缓解了战时社会救济的压力，实现了边区人地资源的结合，为深入开展移垦实践提供了有力的制度支撑。

　　二、 招揽吸收移难民的努力

　　为充分发挥移难民的生产力量，1943年，边区政府提出“准备继续大量吸收移难民是目前的重要工作”。在系统的垦殖制度下，边区各地根据实际情况制订详细的移民计划，采取思想教育、物质保障、利用社会关系等多种举措，努力消除移难民的迁移顾虑，并组织他们在迁入地安家落户。

　　在1943年前后，边区政府多次发布组织移民工作、准备移民条件的指示。移民动员的命令下达后，首先各分区、各县要召开会议学习相关的移难民垦殖文件，通过基层调查了解各地现有荒地的多寡和可容纳移民的数量。在此基础上，各地有计划地分配移民任务，并依此进行详细分工。如1943年初，绥德分区专员公署政务会议针对当地人口稠密、土地稀缺的情况提出：“今年共南移劳动力五千个，其中清涧、吴堡两县较少，绥德、米脂、西川、葭县四县特别着重，移民对象主要为乡村中没有地种或地少人多的农户，及边地友区之贫民和灾难民外，今年还要把二流子南移开荒。”根据该公署下发的移民指示，葭县县务委员会组织开会并布置具体的移民任务：“决定今年移民计划人数为七百五十名，劳动力至少占五分之一。”

　　然而有些民众却对移民工作产生了恐慌、逃避的心理，并未积极参与其中。在安土重迁的观念影响下，边区外的部分移难民“怀着‘他乡作客’的心情，只是活门求乞，准备于春暖之后再回到河南收麦子;不打算开荒种地”。同样，边区内部的民众也不愿从人口稠密的地区移往地广人稀的地区：“有的是担心死后不得归祖坟;有的是怕出了门没有五亲六眷;有的妇女们又怕‘坐不成娘家’。”此外，一些人在看到干部动员二流子南下开荒后，误以为移民的对象都是不务正业之徒，从而对移民工作产生了负面看法，提出“你不要动员我移，我不是二流子”。

　　针对民众不了解或误解边区移垦政策的情况，各级干部需要通过耐心的解释，说明政府所开展的移民工作和民众的个体利益密切相关，努力打消他们的疑虑。边区建设厅厅长高自立根据边区移难民的安置状况指出，一无所有的移难民在迁往延安等土地肥沃的移民区域后，“一年即可打下生产基础，二年成家立业，三年以后即可成为中农以至富裕之中农——此乃普遍之现象”。为使民众充分了解移难民优待政策的具体内容，增强他们参与移垦的决心，边区各地采取登报号召、组织移民大会等多种办法。延安县县委书记王丕平、县长刘秉温在《解放日报》上发布了致绥德分区民众的一封信，鼓励他们“不要怕，这里有共产党、政府和老百姓帮助”，并保证“三年不出租子公粮公盐”，“代为解决困难绝对不‘扩兵’”，号召他们前往延安开荒致富。庆阳县党政军民各界通过召开移民大会、会后聚餐的方式吸引周边的难民参与。会中，县委统战部副部长向他们解释边区的施政纲领，还有其他干部讲述安置和帮助移难民的政策和办法，驻军指挥官也代表部队表达对移难民的热烈欢迎。在感受到边区的接纳诚意后，“到会难民均极感动，并表示愿意搬到移民区，在边区长久安居乐业”。移难民大多是穷苦的雇贫农户，或有着四处流亡、受饿挨打的悲惨遭遇。当他们了解到党和边区政府招收移民是真正为他们的生计着想后，自然会产生对边区的认同感与在此从事农垦活动的想法。当河南灾民抵达边区后，鄜县县长亲自接待他们并提出“勤务农，到不了三年穷”，激励他们参与耕种。面对干部的悉心慰问，他们谈到边区“给地种，借粮食吃……真是想不到，俺们找到了安居的乐土”。

　　除加强对民众思想上的宣传教育之外，各地干部也注重解决移民过程中可能遇到的实际困难。米脂县在召开移民运动大会时决定在每乡设立移民委员会，并说明移民贷款由政府发放。会后即有杨家沟贫农冯山等5户决定移民搞生产。此外，有些地方的乡村干部还会发放棉花供移民家属纺织，解决柴、炭、水、米等日常所需，并帮助家属写信给移民汇报生活情况，使他们安心南下生产。还有一些迁入地有准备地组织移民工作，便于移难民及时得到照护。如关中分区安排当地居民专门为移难民指路，并在移民进口处设立移难民招待处，迅速介绍他们到安置的地区去。这些物资保障工作排解了民众前往垦区的后顾之忧，促使移民工作顺利开展。

　　有一些移难民害怕接收了政府发放的难民证、安家费后就会变成“公家人”，从而“不自由”，所以他们宁愿自己找关系去移民。毛泽东在总结延安移民经验时也曾指出：“政府的号召力固然大，但是难民自己将所得实惠告诉自己亲友及其他社会关系，来得更大。”因此，利用乡村中的地缘关系、亲缘关系招揽移难民成为干部开展移民动员的又一重要手段。绥德、米脂等地有一些开明人士响应移民号召，分头组织当地民众南下开垦荒地。1943年初，米脂士绅杜立亭就回到原籍介绍了50户移难民迁往安塞。绥德田庄一乡党员吴荣邦平时努力生产，在乡亲中颇具威信。他提出领导村民去延安开荒，帮助大家多打粮食，同行5人皆表示能在吴荣邦的带领下种好庄稼，团结互助。还有一些地方采取移难民带动移难民的办法。如赤水县难民救济委员会委员冯云鹏让已经在当地妥善安置的难民写信劝说其亲友前来，通过民众身边的真实案例让他们深切了解到参与移民运动可以实现丰衣足食，共安置移难民174户，500多口人，计全劳动力150个、半劳动力190个、纺织妇女80个。

　　在边区政府及各分区专员公署的组织指导下，各地普遍开展了针对移难民的动员工作。中共中央西北局调查研究室在回顾边区的移民工作时也曾指出：“在四二年十月高干会后，移民工作，就从自流状态，进到了全边区各分区有计划、有组织的阶段了。”虽然有一些地方为完成移民任务采取了强迫命令的方式，但从整体上看，大多数干部还是较为注重对民众的思想引导，设身处地去考虑他们的情感与意愿，使移难民的招收工作取得了很大突破。仅1943年春耕前后，“全边区就吸收了移难民八千零二十一户，计二万九千零三十人，八千八百五十九个劳动力，超过了以往任何一年的纪录”。

　　三、 移难民农业生产的组织

　　将移难民动员到垦区之后，如何组织他们从事农业劳作是发展垦殖事业所面临的“更艰难、更不易解决然而又是最中心的一个问题”。边区政府和地方基层为此投入大量人力、财力、物力，确保移难民能够在自给自足的基础上增开荒地、发展生产。

　　初来垦区的移难民“绝大多数是雇农、贫农、揽工的，所以有的来时除了一些破烂不堪的行李，一些锅碗外，什么也没有的。好点的带了一二把农具，当然也有很富的，这是个别的事情”。因此，各地干部先要登记他们的姓名年龄、职业原籍、现在地址、家属几口等基本信息，调查目前的生活、生产困难，以便在之后进行针对性的安置帮扶。其中，深入到移难民中与他们展开交流，往往是最直接有效的办法。固临县临镇区的驻军指挥官借举行联欢的机会询问移难民所遇到的困难，在得知他们缺少锅、碗、桶、缸等生活用品后，当即逐一登记并予以解决。而对于移难民缺乏农具、粮食、籽种、耕牛等共性问题，党和边区政府则用利息合理、手续简单的农贷取代具有剥削色彩的民间高利贷，帮助他们渡过生产难关。1943年3月，边区政府颁布《陕甘宁边区农业贷款章程》，强调“对于移民难民之贷款办法应依照优待移民难民条例办理之”，以农贷政策配合移难民垦殖工作的开展。农贷的发放从经济上排解了移难民生产的后顾之忧，调动了他们的积极性。新正县马栏区的移难民在未发放农贷时，需要跑十几里路到当地居民家借用锄头，用完后还要赶忙送回，给农业生产带来不便。因此，当地干部在拿到300万元的农贷后，购置了4000多把镢、锄、铧等农具，保证了移难民开荒任务的完成。甘泉县劳山地区的移难民过去只能靠帮工谋生，而1943年农贷的推广使他们拥有了一定的资金去经营土地，压抑已久的小农热情也被重新激发出来，“他们都计划自己掏地种，外余给人揽些短工”。农贷的发放直接促进了生产资料和广大移难民迫切的生产需求相结合，推动他们自觉参与到荒地开垦中去。

　　但因为农贷资金有限，边区政府也会说服当地居民和移难民之间互相调剂。各乡、各村的基层干部通过召开村民大会的方式，耐心解释互济政策，并利用亲朋关系引导民众主动借地借粮。关中分区同宜耀县同官区为解决移难民食宿问题，由老户让出多余的窑洞，计有91户，由亲友关系解决48户，同时发动群众借出粮食30石8斗，调剂熟地281亩，解决了一半左右移难民的问题。此外，党员干部、积极分子也会自发创办粮食信用社、义仓来保障移难民的粮食供给。如赤水县冯云鹏乡成立粮食信用合作社，采用“入股者按年利约百分之廿五分红，借粮者以百分之卅纳利”的运营方式，通过给予一定红利吸引老户踊跃出粮，“借给新安置移难民及新户调剂粮十数石”。与创办粮食信用社类似，1943年，关中分区新正县三区一乡的党支部书记张清益首创义仓，通过开垦义田收获粮食来救济难民、贫民。之后，创办义仓之举推广至全边区，如鄜县牛武区一村的义仓由该村劳动英雄徐克瑞领导保管，“借粮办法规定新来难民借一斗，还一斗”，以备青黄不接时使用。可以看到，在安置移难民的过程中，干部们注意调动当地民众共同参与，弥补政府在解决移难民安置和生产中的不足之处。

　　在农贷支持和群众互济的基础上，各地为弥补移难民在生产要素上的各种不足，还发展革新变工、扎工、搭工、唐将班子等传统劳动组织形式，通过调配人力、畜力、土地、农具，因地制宜开展劳动互助。同宜耀县白塬村创新当地搭庄稼的变工形式，按居住远近、牲口大小、耕地接连等因素将全村人口划编为10个小组。这些小组在开荒、锄麦、下种等不同农时再灵活变更为不同的小组。其中，下种组不仅在七八天内就帮助移难民种了140多亩秋田，而且使“十四户新来的移难民与老户互相帮助的精神更增强了”。同宜耀县后殿村的唐将班子摒弃了过去包头抽钱这种不平等的方式，代之以多劳多得的“包工制”。同时，基于部分荒地难开和移难民生产能力较差的实际情况，当地还灵活运用按天算工钱的“论工制”，避免他们吃亏。这些灵活多样的互助方式极大地优化了乡村生产要素的配置，在减轻移难民垦殖负担的同时也提高了新老户参与生产的意愿。

　　此外，边区政府也重视对移难民的精神激励。其中，选取和宣传劳动模范是营造生产热潮的一大突破口。1943年2月，边区政府建设厅发布《陕甘宁边区政府关于嘉奖马丕恩为边区劳动英雄马杏儿为边区妇女劳动英雄的命令》：“希各专县府将马丕恩、马杏儿父女生产事迹普遍宣传以资效法，并应特别号召各地妇女学习马杏儿之模范。”绥德民众剧社将马氏父女的故事编成秦腔，按乡村习俗在各村赶台口演出，宣传发展生产的重要性并促进群众的生产热情。《陕甘宁边区劳动英雄与模范生产工作者大会及其代表的选举办法》中提到，“凡移难民多的区域，应注意选举移难民中之劳动英雄”。这再次强调了推选积极分子的必要性。在延安县南泥湾管理处联合金盆区第二乡区乡政府开展的难民劳动英雄及模范生产者奖励大会上，难民薛丕堂及13位男女模范生产者胸前佩戴大红花，坐在荣誉席上，备受群众的景仰。从衣衫褴褛的移难民到受人尊敬的劳动模范，党和边区政府通过这种树立典型的方式，向民众传递勤奋劳动便可翻身的观念，而民众在表彰的仪式中，向榜样学习的动力也油然而生。李学义等难民劳模的事迹使马栏区的移难民深受鼓舞，他们在了解到“如果生产成绩好，还要受到政府的奖励”后，“不仅白天里劳动着，在有月光的晚上开荒，也成为他们的惯例了”。

　　检查是边区政府了解各地生产成效和干部工作质量的主要途径。1943年2月3日，边区政府下发《移民工作检查大纲》，令各分区县市统计移难民的安置情形和生活状况，对照优待移难民的各项条例检讨工作中的成绩和不足。《陕甘宁边区优待移民难民垦荒条例》中也规定，在移难民定居后，“各县区政府，应经常检查移难民工作，督促各乡政府经常派人按户检查本乡移难民移入后的生活情况，如有困难应即设法解决”。在强调检查的工作机制之下，安塞县在春耕初步总结会上检查了各区的移难民优待及农贷发放工作，通过调查材料和既定任务的数目比对，指出“各区新来的移难民均超过原计划”，“此间的移难民生活皆日益向上”。同宜耀县在督导各区乡工作的过程中实行奖惩制度，对尽心调剂住房、粮食的乡长予以奖励，而将安置工作做得较差的乡长撤职，“使得会后各区乡的干部对这工作的态度有了改变”。来自上级的调查和考评不仅是督促干部落实政策的内驱力，而且能够通过具体的衡量标准使他们明确接下来努力的方向，进一步推动移难民垦殖的深入发展。

　　在调查研究、指导生产、成果检验各环节的联动之下，边区的移难民垦殖事业得以不断巩固落实。从中可以看到，帮助移难民发展生产不单需要边区政府的政策引领和地方干部的贯彻执行，更有赖于普通民众的广泛参与和支持配合。在各级党政组织和广大群众的合力作用下，边区“由区到村、由老户到新户、由地主到佃户、由干部到群众，全部卷入了安置移民的热潮”。

　　四、 移难民垦务实施的调整

　　在移难民垦务实施的具体过程中，基层干部、当地居民和移难民受自身利益和传统心态的影响，产生犹豫、抵制等复杂情绪，并由此引发一系列土客冲突与移难民弃垦的现象。“延属分区在四三年、四四年冬春之际，都曾发生过移难民搬走的现象;如延安县在四三年搬走一千多户，四千八百五十多人，约一千三百多个劳动力。其他安塞、甘泉、延川等县也或多或少都发生搬走的现象”。为了有针对性地解决这些问题，边区政府在了解民众意愿后修正地权条例，贯彻优待政策。基层干部也采取巩固移难民的办法，促使他们在迁入地长久居住。

　　(一)土地纷争与地权佃权的厘定

　　土地不仅是农民赖以生存和劳动发家的重要资源，也是在垦殖实践中需要政府深入调查、协调分配的核心要素。最初各地在动员移难民拓荒的过程中，分配的土地既有公有荒地，也有私有荒地。虽然相关条例已经规定“搁置荒芜”和“隐匿不报”的土地均充为公有，但在实际操作过程中，由于地权清查工作不彻底，致使“公有”与“私有”的界限尚不明晰。在荒地垦熟之后，老户和移难民围绕地权的归属问题产生了诸多纠纷。赤水县四区六乡有7家移难民，开垦无人过问的荒地70余亩。但在土地登记时，村民张积顺突然说，这是他祖先在同治年间的领地。在新宁县一带，由于惧怕土地改革或受土匪困扰，一些地主搬出边区，他们的土地被分给移难民耕种。虽然根据法律规定要免收移难民3年的地租，但这些地主在搬回边区后，依然会凭借土地所有权暗中向他们索租。新老户之间的土地纠纷充分暴露出边区垦殖工作中移难民地权不稳固的问题。1943年，延安县乌羊区的251户移难民中，有107户是因为所种土地被地主、老户收回，或是政府没有登记土地所有权证，从而丧失土地并搬出边区。

　　为保障移难民依法享有土地并在边区长久居住，1944年，中共中央西北局在对移难民垦殖工作进行详细调查后，指出应“尽量往有公荒地的区域安置”并“尽早地给他们登记土地”。同年12月，边区第二届参议会第二次大会通过《陕甘宁边区地权条例》，强调外来灾民、难民、移民或边区人民愿从事自力耕种而没有土地者，可以呈请政府领取公地或者公荒，依法取得土地所有权。同时，大会还通过《陕甘宁边区土地租佃条例》，重申“出租人不得任意收回租地”，“开垦他人之老荒地者，三年免付地租”，保障移难民的佃权。在厘定地权的过程中，基层干部也注重将移难民所开垦的公荒和私荒进行明确区分，根据实际情况肯定他们的地权。赤水县在登记土地时提出：“凡移难民所种公荒，即随时登记，发给其所有权证，如遇私荒则应按不同情况，适当的斟酌登记一部或全部，难民对此是很满意的。”

　　(二)工作“走形”与优待政策的落实

　　干部队伍是经管土地、粮食等重要资源和重构边区社会秩序的关键因素，而一些基层干部由于文化程度和思想觉悟不高，导致他们不理解或曲解优待政策，增加了移难民的负担，使移难民垦殖工作在具体实践中走形。有些干部并不能充分领悟“免征三年救国公粮”和“移难民不出负担”的意义，“认为刚到第三年就要负担，或有点余粮就要负担……有些则用‘欢迎’的形式，硬向移难民宣传负担一点;因此形成部分移难民对政府不满”。“延安川口区的难民乡，安塞四区的三乡，在四二年征收了移难民公粮后，立即引起了搬家现象”。还有一些基层干部认为难民移来太多，动员群众互相调剂的工作存在很大困难，存在敷衍了事的心理。如临镇区一些区乡长在上级巡视移民工作时以“难民不愿在这里住”等言语加以搪塞。此外，有些地方甚至还出现了干部滥用职权、图谋私利的情况。如赤水县石门关村村长不愿给难民分地，并“把史二的四亩荒地抢去挖了一亩多”，甚至还恐吓难民“不听我的话，就不要在这里住”。这些干部在获得权力之后腐化堕落，表现出违背政策方向的离心态势。

　　贯彻落实移难民优待政策事关边区垦殖事业的推行与边区政府的公信力。在意识到垦殖优待政策在执行层面的问题后，各地通过对干部进行培训教育，逐级改进工作中的不足。首先，广大干部要通过开会、训练班等方式认真学习边区政府制定的各项优待政策。1945年初，延安县开展了关于优待移难民的干部训练班后，其他地方也开始组织干部培训班强调坚决执行优待政策。1945年1月，甘泉县在总结前一年秋征工作时就转变了之前为给老户“抬肩肩”而增加移难民负担的观念：“三区五乡难民吉万和等二十七户欢迎公粮五石七斗，政府一律退回，一区一乡难民白大来了三年，夏征时出粮五升，秋征中又给退还。”其次，基层干部纠正了之前工作中一些脱离群众的行为。为了解移难民的生活状况，各区乡采取召开移民座谈会、村民会的方式，听取他们的意见。其中，盐池县二区五乡乡长呼万寿在了解到安置中存在困难后，帮助移难民找房找地，使他们体会到了基层干部对他们的关心，取得了开垦荒地的良好成绩。绥德地委书记习仲勋在绥德县干部会议中提到在移民工作中存在“不看情况，不顾老百姓需要”的情况，提出着重检讨工作作风，根据民情、下情、已情、上情和敌情办事。干部政策学习与基层沟通互动的过程极大地打破了政府、基层干部和移难民之间的壁垒，消减了垦务管理中的固有弊病。

　　(三)利益争夺与土客关系的调适

　　移难民的迁入势必会占取当地的资源，威胁甚至牺牲老户的利益，从而引发土客之争。在生产资料的调剂上，一些地区移难民的大量涌入超出了老户的承载能力，使他们产生了畏难情绪：“现在难民一天一天多了，就不敢招揽，不愿把窑洞、粮食、工具、锅碗等物借给难民。”在住房安置上，移难民在迁入地的居住也会引发新老户之间的矛盾。“安塞三区一乡的老户朱士成强迫移民退还他的窑洞，逼得移民周士明没有窑住而要搬走”。此外，受传统宗法伦理的影响，当地居民“人离乡贱”的思想根深蒂固。他们认为移难民远离故土无所依靠，就对他们加以盘剥。陇东分区经过调查后发现“移民向老户借粮利息太重，一般借一斗秋，还一斗麦，更有加四五成利息的，新来的移民迫于无法，又不得不借”。但双方之间的矛盾也并非完全归咎于老户。如果移难民在接受了老户的帮助后不思回报，也会引起老户的不满。马栏区史家窑村在变工互助的过程中，规定老户给移难民调剂农具，移难民给老户还工。1944年春时常下雨，田间野草蔓生，“正当老户亟须增加劳动力锄草时，有些新户则不能很好还工，却去赶麦场挣钱，故影响锄草和新老户间关系”。

　　新老户之间的利益冲突不仅助长了当地老户的排外之风，也不利于移难民在垦区安居乐业。因此，融洽新老户之间的关系成为巩固移难民工作的关键一环。其中，帮扶移难民的负担太重是老户欺压、排斥移难民的重要原因。对此，基层干部在征收公粮时给予老户一定的优惠办法，将借粮数排除在年度收入之外，确保减轻他们的负担。淳耀县在解决新老户生产资料不平衡的问题时，并没有机械地执行调剂政策，单纯让老户做出牺牲，而是让老户把锄头借给移难民垦荒的同时让移难民把农贷借给有牲畜的老户驮盐挣钱。这样既让老户通过驮盐得到实惠，也解决了移难民缺乏农具的问题。通过资源的重新调配，新老户都感受到了经济上的公平互利，双方之间的紧张关系得以缓和。

　　针对一些排外阻垦的老户，基层干部也对他们进行教育劝说，使他们逐渐走出狭隘的“家族观念”，与移难民一起生产互助。在需要安置移难民的村庄中，干部一方面主动向老户解释边区组织移难民垦殖、发展生产的重大意义，另一方面利用“在家不与人方面，出门哪有方便人”的乡村俚语引导他们发扬团结互助的友爱精神。难民丁良生病后，周围的老户邻居为他请了医生并前去照料，使他深切感受到边区民众待移难民亲如家人。在安排劳动任务时，新老户也往往被组织在一起以促进彼此间取长补短。安塞县七区二乡高家川村原本没有人会纺纱，但自从会纺织的河南难民来到当地后，村长就组织老户向新户学习。新户不仅予以技术上的指导，还给各家做纺车，使全村织布差不多可以自给一半。在新户与老户的日常劳作和互帮互助中，双方逐渐消除成见，建立了深厚的私人情谊和稳固的邻里关系，使移难民逐渐融入当地的社会网络之中。

　　(四)疾疫滋生与医疗保障的完善

　　作为极其敏感而又脆弱的群体，移难民在经过长途跋涉后，由于自身抵抗力弱、水土不服等原因易染上疾病，造成许多人因病离世。疾疫的流行成为影响移难民迁移的重要因素，使一些想要长居边区的移难民望而却步。“延安县川口区移民三乡原有移民一千多户，四四年死了三百多人，连死亡带因死亡而移走共八百多户，现在只剩二百多户了”。还有一些垦区的卫生状况较差，移难民“居于梢林地带易得病疾，尤以妇孺死亡率大，如甘泉有移难民二千五百八十一人，二年内死亡七百九十一人;有的喝了梢林水后，易得柳拐子，故多迁移”。此外，有一些移民并未养成讲卫生的习惯，“怕豹吃牲口，人畜同居，终年不洗脸，半年或全年不洗衣，被子有自新至坏不洗的”。这种不良的生活方式也会影响他们的健康状况。虽然之前边区的一些地方提出过移难民免费就医以示优待，但整体上边区很多地方都缺乏基本的医药设备，政府也并未对于医疗卫生工作予以足够重视。在封建迷信思想影响下，民众生病大多求巫神庇护，甚至出现巫神骗钱害人的情况。缺医少药所带来的结果是移难民生病无法继续生产、盲目迷信被骗光积蓄，甚至是迫于生计迁走，导致已开垦的土地再度抛荒，阻碍了垦殖工作的推行。

　　鉴于此种情形，边区政府加强了对移难民身体健康状况和垦区公共卫生条件的关注。1945年，边区政府建设厅制订的移民计划中着重提出“为了保护移民健康，在移民区由公家设立医疗组织，专为移民治病”，同时在移民区配备“医药干部四人，一西医、一中医、二助手”。这些条例规定从制度层面保障了移难民的医疗需求。与此同时，各地方政府、机关部门也通过设立移民医务所、看病免费、给移难民打防疫针等举措落实相应的医疗救助政策。1944年春，延安县川口区三乡有许多移民不注意卫生导致“吐黄水病”盛行。延安中国医科大学医疗队迅速前往当地进行治疗，并向他们普及“不能吃生冷食物”“修建水井”等卫生理念，有效降低了移难民的患病率和死亡率。为减轻看病负担，新正湫头药社决定移难民只要经过身份调查并向县政府报备，便可免费抓药。针对移难民多请巫神诊治的现象，政府不仅教育并处罚了巫神，还计划通过大字报、黑板报等方式扩大宣传，揭露他们的骗人行为。

　　移难民垦殖政策的实施并非上级命令逐级下沉地方的单向执行，地方干部、当地居民、移难民在个体需求的驱动下产生了谋利、冲突等复杂面相，偏离了“发展农业，安定民生，增长抗战力量”的宏大目标。面对政策落实中出现的种种偏差，党和边区政府通过完善制度、教育干部、走访说服等方式进行精细化整改，同时也尽量将与移难民利益密切相关的帮扶工作落到实处，从而巩固了垦殖事业的既有成果。

　　结语

　　全面抗战爆发后，陕甘宁边区政府践行了“寓赈济于生产”的理念，1937—1945年共安置移难民63850户，266619人，其中大部分人都从事农业生产。1939—1943年，“边区共扩大了两百四十多万亩耕地，其中有两百万亩是靠移、难民的力量开荒增加的”。1944年，中共中央西北局调查研究室在对边区各地的移民工作进行调查后，也指出“在三年六万多移难民中约有一万八千三百多个劳动力，一个劳动力平均以耕种二十亩地计，即可扩大耕地面积三十六万六千亩，每亩以平均收二斗粗粮计，每年即可收粮食七万三千二百石。这个数目的估计，不论耕地数量与收获量上，都还是较低的估计”。大规模的移难民垦殖使边区地尽其利、人尽其力，为争取革命胜利提供了物质保障。

　　在当时全国普遍推广难民移垦的情形下，边区取得如此成就的原因不能仅归结于“实边垦殖”这一构想本身，而是应该从党和边区政府创立和调整移难民垦殖体系的过程出发，思考这一问题。从顶层设计上看，在最初推行移难民优待到主动组织移垦，再到注意保障移难民各项权益的转变中，政府能够全盘考虑边区的政治经济形势，并结合农业发展的现实困境，制定切实可行的移垦政策。之后针对工作中所遇到的移难民土地划分、承受负担、垦区医疗等新变化、新问题，边区政府又逐步完善政策，弥合了制度构建和垦殖实践之间的张力。从移难民垦殖事业的执行层面上看，1942年底，陕甘宁边区高级干部会议之后，边区由偏向政府的单方面工作转变为“政府和人民配合起来做”。正如中共中央秘书长任弼时所言，如何组织合作社、移民开荒、改进学校教育等“都是今天急于要做的工作，党和政府要善于组织这些事业，各级政府与参议会要经常讨论这些问题，订出具体的计划，认真执行，并按期检查，和全边区的老百姓一起来办好这许多事情，这就是边区民主政治的实质”。在组织移难民垦殖的过程中，党和政府、各级干部、当地居民与移难民四方之间深度互动，呈现出自上而下和自下而上的贯彻路径：一方面，通过层层的计划制订、会议学习、工作检查和整改纠偏，各级干部得以熟练掌握移难民的安置办法和生产动员策略，采取调查研究、树立模范等方法向既定目标逐步推进;另一方面，因为基层干部和广大群众不仅是移难民垦殖工作的主要参与者，也是长期浸润在乡村交往规则中的行为个体，所以他们能够从日常生活与工作中汲取经验并对当地的文化习俗加以利用改造，如借助社会人际关系进行移民动员与救助、变革传统的农业合作方式、协调新老户矛盾等，为垦殖事业的发展提供强大助力。

　　边区发展移难民垦殖的历程是中国共产党建设和巩固革命根据地的一个缩影。为了在肩负起社会救济职责的同时平衡边区的生存需求，党和边区政府进行了移难民迁移动员、鼓励开荒、巩固长住等一系列探索。在中共组织运行机制和社会动员能力的持续作用下，边区的各个群体都被纳入发展生产、支援革命的轨道之中。其中，各级干部和普通民众充分发挥自身的主体性和创造性，为移难民垦殖事业贡献了智慧与力量。据此而言，行政体系内的上下联动和干群之间的双向发力相辅相成，这可以为理解中共取得对乡村社会的强力掌控和新民主主义革命的胜利提供一些有益启发。

　　来源：《抗日战争研究》2025年第2期，注释从略