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傅 亮:流产的改革:抗战时期经济作战部之筹设
来源:近现代史研究动态   2020-08-29 11:21:48

  提要:抗战时期,国统区的物价逐渐暴涨,引发了严重的经济与政治危机。为了应对统治危机,国民政府设置了一系列平价机构来平抑物价,但仍然缺乏权责明确的中央机构统一事权。1940年7月国民党五届七中全会议决设立经济作战部,以此加强经济行政,建立战时经济行政体制,从而更有效地应对经济及物价问题。但经济作战部的筹设,遭到财政部部长孔祥熙的强烈反对,最终未能如期设立。经济作战部筹设的失败,充分反映了国民政府内部政治权力的冲突,体现了其因人事而废制度的政治运作特点,也凸显出抗战期间国民政府建立完整的全国性战时体制的困难。

  关键词:抗日战争 物价管制 行政改革 经济作战部

  1937年日本全面侵华,中国军民奋起扺抗。是年底,南京陷落,国民政府各机关陆续迁往重庆,后将重庆定为陪都,四川等西南省份成为抗日战争的大后方。因受战争破坏、物资紧缺等各种因素的综合影响,大后方的物价上涨非常明显。以粮食价格为例,1937年抗战之初,粮价平稳。从1938年至1940年6月,粮价进入了一段逐渐高涨的时期,但其涨幅并不如一般物价激烈。1940年7月至1941年6月,粮价进入了猛涨时期,尤以四川省1940年秋歉收以及宜昌失守等原因,粮价上涨幅度超过了一般物价。1941年6月,重庆米价比1937年上半年的平均价格增涨约31倍,跃居全国首位,每市斗41.87元。粮食等物品价格的上涨,严重影响了民众的生活,1940年3月成都发生抢米风潮,此后各地抢米风潮迭次发生,从而使粮食问题“成为社会政治的严重问题”。与粮食类似,其他物品价格也经历了不同程度的暴涨。

  为应对物价上涨,国民政府先后颁布“非常时期农矿工商管理条例”、“非常时期平定物价及取缔投机操纵办法”以及“取缔囤积日用品办法”等条例,并采取种种措施,设置各种平价机关来稳定物价。但这些平价机构互不统属,缺乏相应的中央权力机构来统一职权,实际效果大打折扣。1940年7月,国民党五届十中全会通过了在行政院内设立经济作战部以及经济会议的决议,筹设的经济作战部的职权包括对敌封锁、物资供应、物价平准这三个方面,实际是国民政府应对战时经济问题的中央权力机构。

  目前学术界对经济作战部的筹设大都一带而过,并没有注意到其筹设背后所牵涉的政治与经济方面的重要意义。经济作战部的筹设,表明国民政府为了应对抗战时期的物价及经济问题,试图重新调整政府权力架构。这种政府权力的变动与改革,遭到了国民政府内部的强烈反对,最后导致其成立的流产。本文通过考察经济作战部筹设之背景、筹设失败的原因,进而探讨国民政府内部的政治权力斗争,从而窥探国民政府政治制度设计与实际运作之间的矛盾,以及国民政府建立完整作战体制的困难所在。

  一、经济作战部的筹设

  抗日战争爆发后,经济及物价问题成为国民政府亟须解决的难题。在抗日战争前期,国民政府管制物价的措施,除了颁布一系列法令取缔投机、打击囤积居奇之外,主要是通过农本局、粮食管理局、平价购销处等平价机构来稳定物价。具体办法是:政府提供资金,通过平价机构来购买粮食、衣被以及其他日用品等投放到市场上,同时打击囤积居奇,希图以此来调节物价。

  农本局成立于1936年9月,初期业务主要以农贷来促进农业生产,设立合作金库,建设农仓等等,从而调剂农业金融。在抗战爆发后粮食价格上涨的情况下,农本局又承担了平抑粮价的职责。经济部次长、农本局总经理何廉认为,平抑粮价的工作,需要制定控制经济的具体做法并建立相应的机构来贯彻执行,农本局承担购米及定量分配的任务,却缺乏所需资金以及法定权力,导致农本局因粮食价格上涨而成为众矢之的。为此,何廉建议成立专门的粮食管理机构来负责粮食管制工作,从而促使全国粮食管理局(部)的成立。

  除粮食外,国民政府还成立了专门机构来负责其他物品的平价事宜。1939年12月5日,经济部公布《日用必需品平价购销办法》,决定成立平价购销处,由其主持办理西南、西北各省日用必需品平价购销事宜,其运营资金由四联总处分期拨付,其会计直接受四联总处监督。12月12日,平价购销处正式成立,其资金为2,000万元,业务种类主要有服用、粮食、燃料、日用品四项,分别委托福生庄(农本局内设机构)、农本局、燃料管理处及中国国货联营公司代为经营。1940年1月,经四联总处第十七次理事会决议,由四联总处先行拨付800万元,供平价购销处使用。1940年2月起,平价购销处先后拨交资金委托平价机关购买日用品,然后投放市场,试图起到平价效果。

  除农本局、粮食管理局、平价购销处管理粮食、服用、燃料和日用品等的价格之外,国民政府还按照其他各种物品另设平价机构以及专卖局,相应地对这些物品价格进行管制。这些平价机构,有的是旧有的,有的是新设的,大都是各自负责一种或多种物品的平价。对于不同机构负责不同物品平价的状况,四联总处理事会决议曾指出:“查平价组织,可分两种关系,一为自中央以至省县区乡之一贯统属关系,一为每级组织内之各类物品统制部门之相互联络关系。过去办理平价,多偏重于前者。譬如粮食平价属于农本局囤粮监理委员会及粮食管理局,燃料平价属于燃料管理处,按物价设机关个别统制,自中央以至地方,由同一机关负责管理,此种办法自有其指挥灵活之便利。但亦易使机关繁复,系统紊乱,政出多门,致各种物品之统制,失其联系。”这些平价机构互不统属,无法统一协调,农本局、平价购销处等隶属于经济部,而粮食管理局、运输统制局则直属于行政院。物价管制还牵涉到经济、财政、运输等各种问题,因此物价问题不可能是某一个部门甚至某一些机关所能负责的事情,有必要重新设立一个权力部门来统属这些机关,起到统驭有方的效果,从而建立起战时经济行政体制。除了物价飞涨之外,国民政府也面临因战争导致的其他严重的经济问题。如何解决抗战爆发后面临的经济问题,经济行政改革成为一条可能的道路。

  1940年夏天,物价上涨引发的政治与经济困难,使蒋介石非常担忧。为了管制物价,蒋介石思考对政府机构进行改革,从而加强管制物价及经济的力量。1940年7月1日至8日,国民党五届七中全会在重庆召开。蒋介石在7月5日的日记中写道:“设立粮仓委会、经济作战部与设计局。”7月6日,蒋介石以“半年来工作之检讨与中枢机构之调整”为题进行训话,第六条要点为:“对于中枢机构之调整与充实,其要点:(1)行政院之经济部改为工商部,另设经济作战部与战时经济计划委员会;(2)设置中央设计局及党政工作考核委员会”。为此,蒋介石向大会提交了“拟于行政院增设经济作战部并设置战时经济会议,加强经济行政效率适应长期抗战需要案”供大会议决,该案提出设立经济作战部的缘由如下:

  我国抗战已届三年,在此长期战事之中,举凡对外贸易、对敌封锁,以及物资之调节、物价之平衡,千端万绪,息息相关,非有统一决策,与集中管理之机构,无以达调节管制之任务。现在政府组织,关于经济各部门,虽各有主管机关,但在平时行政体系之下,为应付战时需要,往往随事设置临时补苴,初无整个之计划,以致机构歧出,名目繁多,责任不清,事权不一,重叠矛盾,牵掣摩擦之弊,因之而生。为适应长期抗战起见,亟应确立战时经济行政体系,集中运用,以求设计决策与执行督导之统一,并将现有机构,加以调整,以祛机关联立之弊。本此原则,拟于行政院增设经济作战部,以专责任;并设置战时经济会议,俾有关机关切取联系,以资统筹。

  这个提案的主要内容有四点:一是行政院内设立经济作战部,行政院院长为主席,经济作战部、财政部、军政部、工商部、交通部、农林部部长为当然委员,并以四联总处理事会常务理事一人、运输统制局主任、后方勤务部长为委员;二是改经济部为工商部,专管工商及矿业事宜;三是经济作战部下辖机构为粮食管理处、贸易委员会、物资调节处(署)、敌伪封锁处(署)、物价委员会、各战区经济委员会,掌管粮食、贸易、物资调节、对敌经济封锁、物价调查与平衡、战区经济委员会等事务;四是在行政院内设立经济会议,协调统筹有关经济部门。当日,大会议决通过:“(一)设置中央设计局统一设计工作,并设置党政工作考核委员会,以立行政三联制基础案;(二)设立经济作战部,并设置战时经济会议,加强经济行政效率,适应长期抗战需要案;(三)请确定全国粮食管理政策并建立各级管理机构案。”由此,经济作战部的筹设提上了议事日程。

  筹设经济作战部的目的,主要是为了解决战时物价以及经济方面的问题。对于经济作战部的设立,有报导说:“闻经济作战部成立后,原有经济部之资源委员会、农本局及平价购销处,并财政部贸易委员会,均并入该部管辖,以为对日人展开经济作战之基本力量。”拟成立的经济作战部掌管的部门,既有直属于行政院的粮食管理局,也有隶属于经济部的农本局与平价购销处,甚至还有财政部的贸易委员会,这些部门大都与战时物价以及经济有关。若成立经济作战部,势必牵涉到行政院内多个部会权力的重新分配。可以说,经济作战部的设立是一次行政机构改革的尝试,是对国民政府内部权力的重新划分,以期建立战时经济行政体制,应对抗战。

  二、经济作战部的人事、组织安排

  经济作战部这样一个重要部门的人事安排,成为当时权力竞争的焦点。由于涉及到对日经济作战问题,时任国防设计委员会副秘书长的钱昌照和经济部部长翁文灏认为经济作战部部长应由白崇禧担任,经济部次长何廉也颇为认同。不过,蒋介石一开始有让宋子文担任部长职务的想法。7月16日,蒋介石致电宋子文,请其担任经济作战部部长:“行政院新设经济作战部,暂任兄为部长,由中兼代,待兄回时或临时再易他部亦可。以该部关系重要,不能不从速成立,次长人选先以顾翊群及曾养甫二人,待兄回国可再另商也。”8月15日,蒋介石致电宋子文:“行政拟改组整顿,兄能早日回国为盼。”对此,宋子文提出自己的建议,蒋介石也表示赞同。不过因宋子文远赴美国的主要目的是为了争取美援,不可能短期内回国,由其出任经济作战部部长只是蒋对宋许好而已。8月20日,顾翊群被免去广东省财政厅长职务,“另有任用”,此人事变动很可能是为顾翊群出任次长作准备。

  蒋介石对经济作战部的筹设非常重视,日记中常见到经济作战部之有关记录。8月2日,“蒋介石日记”中记录预定的几件事情,其中一件即“经济作战部之人选与筹备”。但由于人选的不确定以及统辖部门的问题,直到9月份经济作战部成立与否仍然没有定论。“蒋介石日记”记载的9月份大事预定表,“经济作战部之组织”排在第二位。9月4日,何浩若向蒋介石进呈,认为物价问题与金融政策相关,增发货币必然导致通货膨胀,物价高涨为通货膨胀之必然现象。解决物价之根本办法,在于促进生产,对于交易只能予以监督。何浩若提出“统制信用、监督交易及诱导生产”之十一条具体办法,并认为“目前急务,似应急速成立经济作战部,加以统驭调整,始能收战略一致,指挥灵活之效。经济作战部不仅须将经济部门如贸易、对敌封锁、平价机关,统一部内,并须有指挥金融机关之权,俾金融与经济得趋一致。”物价问题本非简单的物资问题,必须调整金融与经济,才有可能取得成效。可以说,何浩若的呈案切中了物价问题的核心,也体现了他认识到经济作战部应拥有指挥金融机关的职权。

  9月间,蒋介石一直在筹划经济作战部的人选及编制。9月27日,蒋介石手令:行政院经济作战部改名为国防经济部,贸易委员会、粮食管理局、平价购销处、福生庄等皆移归接管。第二天,翁文灏即与经济部次长秦汾商量改组经济部的办法。10月1日,翁文灏与行政院秘书长魏道明、行政院政务处长蒋廷黻、何廉商量国防经济部组织,拟设对敌封锁、物资供应、物价平准三部分,由魏道明呈送蒋介石。10月2日,为了统一事权、增加效率,翁文灏拟将国防经济部之名改为统制总监部,由蒋介石亲任总监,翁文灏并附送条例及系统表。

  10月12日,蒋介石将魏道明所拟的《国防经济部组织法》和翁文灏所拟的统制总监部办法交由国防最高委员会秘书长张群进行核议。张群拟以贺耀组、何廉为次长。张群作为政学系的代表人物,其推荐何廉担任次长,自然有加重政学系在政府中的分量之考虑。蒋介石接受了将国防经济部改为物资总监部的建议,但并没有同意张群提出的以何廉为次长的意见。12月3日,孔祥熙在行政院会议上报告,称蒋介石致函设立物资总监部,蒋自任总监,贺耀组、曾养甫为副监,内设管制、稽核、财务各司,贸易委员会、农本局、物价平准局、对敌经济封锁局等均附属之。对于出任副监一事,曾养甫回忆:“当滇缅铁路停顿之际,物价波动极烈,影响抗战前途。总裁决意特设经济作战部,自兼部长,而命余与宁乡贺贵严氏分佐其事。于是群蜚刺天,张大其词,谓余如出任此职,必酿成大祸。总裁震怒,手书训谕千言,责余不应沾染官僚政客习气,故偶一提及,闻者即谈虎色变。而事亦中辍。实则余惟不能与官僚政客沆瀣一气,故不为官僚政客所容,殊引以为荣也。”所谓“群蜚刺天,张大其词,谓余如出任此职,必酿成大祸”,大概是指有人向蒋进言曾养甫不适合出任此职。蒋介石原瞩意顾翊群任经济作战部次长,后又改为贺耀组,张群推荐何廉任次长又被蒋介石所否,曾养甫拟任次长又被人攻击,由此可见各方对于经济作战部(物资总监部)人选争夺之激烈。

  12月,蒋介石将成立物资总监部作为当月大事之一。7日,行政院以设立物资总监部事征集军、财、交、经、农各部意见。24日,行政院会议商讨物资总监部职掌以及经济会议组织。可以说,经济作战部(物资总监部)的成立已经提上了正式的议事日程。

  三、“平价大案”与经济作战部的流产

  除了人选问题的争夺之外,经济作战部的成立也遭到财政部部长孔祥熙的极力反对。7月18日,翁文灏在日记中提到:“近日蒋曾言,拟用顾翊群为经济作战部次长,大约蒋自任部长。财部(孔、徐)皆以经济作战部将管贸易及外汇而大为担心。”12月3日,行政院对蒋介石设立物资总监部的手令进行核议,孔祥熙当天在宴请法国大使后,对翁文灏就贺耀组、曾养甫拟任物资总监部副监以及物资总监部之事表示颇为感慨。孔祥熙对物资总监部的成立有不同意见是可以想见的,因为物资总监部将管理贸易委员会以及外汇,并对金融机关有指挥之权,这势必大大削弱财政部以及金融机构的权力,从而动摇孔祥熙在国民政府中的地位!

  经济作战部改为物资总监部的条例及系统表等,都是由翁文灏等人建议,并经国防最高委员会秘书长张群审议。对于经济作战部次长一职,张群最初提议由蒋廷黻担任。张群认为,“经济作战部成立后,与现有主管各部会之职业关系甚多,职权上之调整与工作上之联系至关重要,次长一职对外须能保持各方面紧密圆满之合作,对内须主持所属各部分主管事务之推动与进展,非富有行政经验兼经济学识者不能胜任,次长一职似以蒋廷黻为宜,并为调整各部会关系之便利起见,拟请仍令暂兼行政院政务处处长。”后张群又向蒋介石建议由何廉担任物资总监部次长职务,以此加重政学系在行政院中的权势。这使得作为政学系代表的翁文灏与何廉,成为反对成立经济作战部的孔祥熙等人极力攻击的对象。而平价机构的负责人基本上都是政学系的代表人物或与政学系相近的人士,如兼任农本局总经理的何廉、粮食管理局局长卢作孚、平价购销处前处长章元善等,其中何廉既是经济部次长,又兼任农本局总经理、粮食管理局副局长,成为受攻讦最集中之人。

  到了12月间,蒋介石认为物价问题“非有解决之办法不可”。26日,蒋介石幕僚陈布雷将有关平价机构存在营私舞弊嫌疑的情况向蒋介石报告,蒋愤怒不已,手令彻查平价购销处、农本局、国货联营公司及燃料管理处舞弊案。28日晚,军统特务将农本局、平价购销处以及国货联营公司等平价机关十多人逮捕审问,酿成轰动一时的“平价大案”。

  “平价大案”是平价购销处处长吴闻天向侍从室陈方报告平价购销处业务的弊端,再由陈布雷将此报告向蒋介石汇报才导致的。但该案发生之后,“操纵其事者,煞费苦心,多方烘托,欲用迅雷不及掩耳之手段,将经济部事业人员,一网打尽,从而窘翁倒翁。”章元善认为操纵之人的目的是为了“窘翁倒翁”,即打击经济部部长翁文灏。何廉也认为“党中若干分子歧视太甚”,翁文灏觉得“从种种事实看来,徐堪存心与若干人为难”,并认为“以彼著名污吏乃竟大胆欺凌正人,当局竟受其蒙蔽,可叹没[莫]过于此。”这些意见是当事人所发,或许有所偏倚。不过,王世杰在日记中对此事之评论却颇为中肯:“徐于翁部长泳霓亦素乏好感,此次风潮,虽非以徐为主动,然告发后主持查办者为徐,闻者俱愤之。”财政部次长徐堪确实欲借此案打击政学系,从而控制经济部辖下的农本局。徐堪对于农本局等平价机构的攻击,实际上得到孔祥熙的支持。此案反映的是财政部孔祥熙、徐堪与经济部翁文灏、何廉之间的政治矛盾与冲突。

  “平价大案”的发生,使得蒋介石对经济部辖下的平价机构的廉洁产生严重怀疑,认为物价无法平抑的原因,在于用人不当,而不是机构不力。1940年12月31日,孔祥熙将行政院各部对设立物资总监部的意见向蒋介石报告,行政院第496次会议讨论的结果是:物资总监部成立之后,“所有行政院直辖之各战区经济委员会及原属各部之有关机关,如经济部之农本局、燃料管理处、平价购销处及财政部新拟设置之缉私处与在各战区所设货运稽查处等,自应分别移交接管,俾专责成,以利事功”,但海关、盐务、税警应照旧办理;而“贸易委员会现有职务与财政金融及对外债信关系至为重要,且所办理进出口贸易均系履行国家契约,不便因国内物资管制有所影响,似宜维持原来系统,不予变更。”

  在这份报告中,孔祥熙将物资总监部拟管辖之财政部的贸易委员会“维持原来系统,不予变更”,而缉私处负责的相当一部分事务也“仍应送交原主管署局依法处置”,这样就大大违背了原来拟设经济作战部的初衷,也大大削弱了经济作战部的职权。如此一来,丧失了指挥金融机关权力的经济作战部(物资总监部),即使最后真正成立,也必将成为跛脚的部门,难以较好地解决经济以及物价管制问题。这样的话,成立经济作战部就没有什么意义了。

  孔祥熙提交的行政院第496次会议报告,充分反映了财政部不愿意将财政金融方面的权力交给拟成立的经济作战部(物资总监部)。孔祥熙作为行政院副院长兼财政部部长,蒋介石也不得不重视他的意见。而对于孔祥熙的反对,蒋介石又不能真正做到大义灭亲,抛弃孔而另起炉灶。翁文灏的灰心与何廉的去职,使得在经济事务方面,行政院内很难再有能够抗衡孔祥熙的政治力量。这两方面的原因,导致蒋介石不得不暂时打消成立经济作战部(物资总监部)的考虑,从而以其他物价管制机构来代替。

  四、经济会议与经济作战部的再提

  国民党五届七中全会通过了成立经济作战部以及经济会议的决议,前者最终未能成立,后者则如期创设。1940年12月17日,行政院经济会议第一次召开会议,出席人员有:行政院副院长孔祥熙、军政部部长何应钦、交通部部长张嘉璈、农林部部长陈济棠、社会部部长谷正纲、财政部次长徐堪、经济部次长秦汾、重庆市市长吴国桢、四联总处秘书处徐柏园、全国粮食管理局局长卢作孚及副局长何廉等人。孔祥熙在报告时称,蒋介石在12月14日曾召集谈话会,“对于调剂粮食、平抑物价诸问题认为应由行政院组织一经济会议,每周开会讨论一次,俾得确定各项紧急措施,以资应付。”蒋介石并指示孔祥熙迅速成立经济会议,因此行政院会议决定“每星期二上午八时举行经济会议,会后举行行政院会议,俾经济会议之决议案,得从当日院会核定施行。”

  12月29日,翁文灏与秦汾、何廉访晤孔祥熙,孔向翁出示蒋介石之手令,蒋要求在行政院内设粮、物、工平价执行总局,以孔为主席,谷正纲、贺耀组为总干事,“于有关各部调用二三人,分期降价,不必多数事业费,务必从速实行。”1941年1月14日,行政院经济会议第五次会议召开,贺耀组认为平价执行总局实际上等于经济会议之秘书处,不如仍作为秘书处,可设立小组。孔祥熙坚持蒋介石设立平价执行总局、以孔为主席的命令。会议议决:粮食、物、工平价执行总局组织大纲原系遵照蒋介石手令拟定并经其核准,关于粮食、物、工平价事宜仍应由该局办理。而经济会议组织大纲之秘书处组织已奉蒋介石指示暂无庸设置。不过,蒋介石随后改变了自己的意见,1月17日,贺耀组告诉翁文灏,蒋介石决定不设立平价执行总局,而设立经济会议秘书处,以贺耀组为秘书长,蒋廷黻、谷正纲为副秘书长。1月21日,经济会议通过经济会议组织大纲草案,决定设立秘书处,代替平价执行总局的管制物价职责。

  经济会议设立之后,专门管理经济事务,尤其是物价管制。经济会议通过召开会议,在会上报告各种有关物价的事宜,形成决议后由有关部门执行。经济会议虽然是“全国最高平价专责机关,统筹办理全国一切平价事宜”,一定程度上代替了此前筹设的经济作战部的职能,不过,由于经济会议只是通过召开会议,由各部会执行,实际上只是各部门之间的协调机构,其职权与经济作战部不可同日而语。此后经济会议改组为国家总动员会议,负责的事务极其繁多,物价管制只是其中一项。

  1941年5月之后,蒋介石在日记中记载:“经济会议秘书处与物资统监部之组织”,再次提出设立经济作战部(物资统监部)的设想,其部长由黄绍竑担任,次长由王东臣、何浩若担任,但未见实际的政治操作。太平洋战争爆发后,国民政府再次试图加强经济与物价管制。1942年9月,蒋介石又开始准备筹设经济作战部或物资统制局,但仍没有实际的政治运作。

  1942年11月27日,国民党五届十中全会通过了《关于国家总动员工作之检讨与实施〈加强管制物价方案〉案》,后附《研究加强管制物价之具体实施方案并成立经济作战部案》,该提案中共有三份意见书。在意见书中,何浩若再次提出在中央机关内设置物资统监部,统揽管理物价及控制物资之责。彭学沛也在意见书中提交《管制物价机构组织大纲拟议》,认为有必要在中央设立“一负责管制物价总责之部”,名称为“经济作战部”,由其统辖衣、食、住、燃料、日用品等各种物资专管机关,并由其主管所有管制物价方针。孔祥熙认为称为“作战部”不妥,不如称为物价管制部。在11月24日五届十中全会的经济组审查经济作战部案上,“因财政部不愿将贸委会及专卖局划出,故张岳军面称[请]蒋示时,蒋言:可拟议二种办法,一设经济作战部,二不设此部,以免分割。委员多觉不平,表示结果仍应划出。”最后,国民党五届十中全会对于是否成立“经济作战部”的决议是“经济作战部不必设立”。这次决议彻底否决了成立经济作战部(物资统监部)的提案,实际原因仍在于财政部不愿意让出权力。至此,经济作战部的筹设彻底成为泡影。

  五、结 语

  国民党将领张治中在其回忆录里讲到,他曾于1941年3月就政治、军事与党内风气的问题向蒋介石直陈:“又如七中全会议决设置经济作战部,数月以来,一变而为物资统制部,再变而为某某局,又一变而为今日之经济会议,转折阻碍,莫可究诘。准此类推,举凡一周两周可以解决之问题,往往拖延至一年半年尚未能得到结论。”张治中的这段回忆,很好地概括出了经济作战部筹设的流产过程。经济作战部筹设的失败,充分反映了国民党因人事而废制度的特点。蒋介石无法下定决心对行政院进行彻底改革,重新革新政府,设立事权集中的经济行政部门。这种行政权力改革所遭遇的反对及其政治藴意,似乎可见国民政府政治权力斗争的面向及其政治制度运作的内核。

  抗战爆发之后,在1939年1月召开的国民党五届五中全会上通过设立的国防最高委员会,是战时的最高权力机构。但在政府行政方面,行政院则可以说是“五院之首,权位独尊”。在权责最重的行政院内重新划分权力,从而成立一个新的部门——经济作战部,是国民政府对战时严峻经济问题的因应,也是对行政权力的一次改革。经济作战部的成立,将大为削弱财政部的权力,这遭致了财政部部长孔祥熙的极力反对。孔祥熙等人借“平价大案”对政学系代表人物翁文灏、何廉等人多方为难,最终导致何廉去职,削弱了政学系官僚在蒋介石心中的地位。孔祥熙向蒋介石提交的行政院第496次会议报告,也表明财政部不愿将贸易委员会等机关划归经济作战部管辖,这成为经济作战部无法成立的最主要原因。行政院的会议报告,导致蒋介石只能暂时放弃成立经济作战部。

  除了财政部部长孔祥熙的强烈反对之外,经济作战部的筹设失败,也反映出国民政府并没有建立起一套行之有效的战时行政体制。抗战爆发后,国民政府没有形成完整的战时体制,这也影响到了经济方面的作战机构——经济作战部的设立。国民政府筹设经济作战部,本意在通过统辖经济、金融等行政机关,以此来应对战时出现的物价、经济等方面的经济作战问题。经济作战部的设立,实际上是战时经济行政体制的改革,这种改革牵涉到国民政府内部的多个权力部门,需要进行强有力的推动才有可能真正成功。对于物价问题,蒋介石又急于求成,甚至认为粮食市场可以用强制力量来稳定,“砍掉几个人的头就能够威慑大多数人,使他们按照政府的要求做。”在“平价大案”发生后,蒋又企图依靠经济会议来代替经济作战部的职能,实际上都是头痛医头脚痛医脚。换言之,抗战爆发后国民政府缺乏对战时体制的顶层设计,致使经济作战部的筹设最终流产。

  在1942年11月的国民党五届十中全会上,何浩若在呈案中专门提到学习美国战时控制物价的做法:“倘采会议形式,则事权未能集中,恐难把握时机,终无以副军事之需要,是以美国战时经济管理机构,虽分别设立,而胥由大总统办公厅之紧急事务管理局为其中枢。”何浩若的建议非常中肯,恰如其分地指出了国民政府控制物价的机构的特点,即“事权未能集中”。蒋介石虽然依靠经济会议以及国家总动员会议执行了一系列统制物价的办法,并在抗战后期对物价实行全面管制,但终至抗战结束,也没有彻底解决物价问题。虽然无法假设经济作战部的成立,就能够成为解决经济及物价问题的良药,但若能够建立起行之有效的战时经济行政体制,设立事权集中、权责分明的经济作战部来统驭物价管制及经济事务,国民政府的物价及经济问题可能会有不同的局面。

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