九一八事变后国民政府对西南边疆经略的交通战略思考
来源：韩继伟   2025-06-23 15:44:21

　　摘 要：从历史的角度看，历代王朝对西南边疆的经略均与交通有关，交通是西南边疆经略过程中的重要因素，而交通的拓建和变迁对西南边疆经济社会的发展亦带来深刻的影响。九一八事变爆发后，民族危机加深，边疆问题进一步凸显，西南边疆在国家政治视野中的地位逐步提升，而西南边疆的中心问题又是交通问题。因此，国民政府不得不从战略层面和交通视角对西南边疆实施考量，并基于西南边疆的区位优势及特殊的军事政治价值，除设立国防设计委员会实施交通备战之外，还从交通层面在广州特设国民政府西南政务委员会实施考量来强化和巩固西南国防。

　　关键词：九一八事变;国民政府;西南边疆;交通战略

　　从历史的视角看，边疆经略与交通拓建息息相关。九一八事变爆发后，民族危机进一步加深，国内外形势发生一系列剧变，西南边疆开始映入南京国民政府的视野。鉴于首都南京“易攻难守”之先天之不足，为未雨绸缪，笼络粤桂集团，国民政府开始对西南边疆的交通建设实施考量，除了设立国防设计委员会指导交通备战之外，并专门筹建一非常设之机构——国民政府西南政务委员会，钦渝铁路和成广铁路的筹建方案就是该机构的杰作。有关九一八事变后国民政府从交通层面对西南边疆经略实施考量,学界已进行了一定程度地探究，但从国民政府设置专门机构视角对西南边疆交通经略实施考量、策划及方案制订等方面进行梳理还不多见，本文就该论题作初步尝试，以求证于方家，并期待引起更进一步的研究。

　　一、历代西南边疆经略与交通拓建关系述论

　　从历史的角度看，历代治边方略与西南边疆的交通开发息息相关。历代王朝中央政府对西南边疆的经略与治理，主要表现为对其交通线的拓建、变迁和兴衰影响较大。如秦汉之际开辟的五尺道、南夷道;隋唐之际开辟的戎州道和清溪关道等;两宋时期，与西南边疆大理的政经关系有所减弱，加之当时经济政治中心逐渐东移，重要交通线的变迁已初露端倪;元朝时期西南边省云南重新回归大一统格局之下，开通了自彩云之南经夜郎腹地至湖广的跨省官道，迅速取代了历史上由天府之国的巴蜀通往内地的通道。【1】反之，西南边疆交通线的开辟、变迁以及运行状况如何，又是影响历代王朝国家对西南边疆进行施治的一个重要因素。如秦汉至两宋期间开辟的一系列通道的演变，改变了长期以来西南边疆地区与中原内地联系均为南北走向通道的趋势，给西南边疆社会的历史发展带来了深远影响，尤其是东西向滇黔古道的开辟对贵州建省以及滇、黔两省行政中心的确立奠定了基础，并对全面抗战爆发之前京滇公路的规划和修筑奠定了基础。民国时期对边疆问题的关注和思考主要集中在两个方面：一是国家对边疆主权和领土安全的考量，目的在于粉碎域外势力对中国边疆实施的侵占与蚕食;二是边疆的统一与稳定，目的在于团结边疆地区少数民族，促进边疆经济社会的发展，对少数民族分离分子进行抵制。但“边疆问题的中心问题是边疆交通问题”【2】，边疆交通的落后与否是影响中央权威乃至实施抗战准备的重要因素之一。近代以来，中国西南边疆地缘政治和交通状况极为令人堪忧，而英、法等西方帝国主义国家则在毗邻中国西南边疆的印(度)缅(甸)殖民地和印度支那等地区进行交通建设,加紧铁路筑修，妄图通过铁路交通来推行印缅、法越殖民地与中国西南边疆交通一体化战略，这一状况对中国西南边疆的政治与社会关系影响较大。但抗战时期的西南边疆交通却具有十分重要的战略地位，发挥着不可或缺的历史作用，正如战时交通部长张公权所说：“抗战与交通，相为表里，不可或分。”【3】1931年九一八事变爆发，民族危机加剧，边疆问题进一步凸显，南京国民政府及其社会舆论均对边疆建设寄以厚望,认识到边疆对维护国家领土完整和主权独立的重要性，明确指出，“一国之安危，恒系其边防之虚实，”【4】尤其“自抗战军兴，国人感于外侮之日亟与边地之重要，咸以团结边胞，建设边疆为刻不容缓之举。”【5】曾担任国民政府行政院教育部长和交通部长的朱家骅针对边疆问题也曾指出：“边疆与内地是相依为命，存则共存，亡则共亡”。【6】而在边疆建设众多项目中，交通建设是一切建设之基础。

　　二、 国民政府国防设计委员会及西南政务委员会之设立

　　南京国民政府对中国西南边疆和西南交通的认识经历了复杂的变化过程，主要是基于西南边疆的地缘因素、交通状况和国际形势突变而实施的战略考量，突出表现为国防设计委员会和西南政务委员会的设立上。九一八事变爆发后，民族矛盾急剧上升，中国人民的抗日怒潮此起彼伏。南京国民政府的一些有识之士纷纷上书国民政府早作抗倭打算。当时担任国民政府教育部次长兼国民政府秘书的钱昌照向蒋介石提议筹建一国防设计机构，着手实施抗日之前的准备工作。蒋介石极为赞同钱的提议，并让钱昌照具体操办。经过半年的筹备，国民政府国防设计委员会于1932年11月被核准成立，隶属于军事委员会参谋本部，蒋介石亲自兼任该委员会主任。鉴于该委员会为保密单位，它的一切活动概不公开，至于它的宗旨，在随即制定的《国防设计委员会组织条例》中明确指出：“值兹国难当前，国防机务，万端待理，为集中人才，缜密设计起见，特设国防设计委员会，以期确定计划，从事建设。”【7】该委员会的秘书长由翁文颢担任，钱昌照担任副秘书长，具体负责和统筹该委员会的各项工作。该委员会所聘用的39名委员，几乎全是社会各界知名人士和专家学者，这些平时清高的知识分子在非常时期采取了与政府积极合作的姿态，体现了中国知识分子在国家危亡之际的危机感、责任感以及极强的民族担当意识。为制定完整的国防计划，国防设计委员会设立了军事、国际、财政、交通等7个工作组，每组聘用一批专门委员，从事调查统计与研究工作。其中，运输及交通组面对当时极端落后且与战时军运要求向去甚远的中国交通，不得不感叹“以视欧美日本，其落后直不可以道里计。”【8】以铁路为例，“现阶段中国铁路极不敖用的事实将在开展一次大规模防卫战争造成极其困难的局面，并将阻碍其脱离对人力物力使用的依赖以及在外敌入侵时广泛地分散资源物资。”【9】为制定战时运输计划，该组先后对国内的铁路、公路、航运等进行了全方位调查，并拟具了详细的调查报告。实际上，早在1928年的《国民党训政时期宣言》中就明确指出：“以国民急切之需要言之，需要首谋开发社会经济所赖以为发动之基本工业，故铁道之增筑、水道之疏浚、公路之开辟为不可缓……基本之交通与运输事业发达之后，则其他农工矿各种事业必蒙疏达之利，过剩人口之困难，必随之舒解，农村生活必因此增进。”【10】由此可见，国民政府早在九一八事变爆发之前就把建设重点放在交通建设方面，从而为国防战备和战后中国的经济建设奠定了基础。

　　国民政府在筹备国防设计委员会的同时，为加强国防战备，拉拢西南粤桂集团，也再筹划设立一特殊机构——西南政务委员会。1931年南京国民政府根据第四次全国代表大会之决案，决定成立国民政府西南政务委员会，其决定如下：“国民政府西南政务委员会为巩固西南国防，特别设置西南国防委员会┈┈西南国防委员会专任筹划西南各省海陆空一切国防设备事宜┈┈西南政务委员会为研究讨论国际及外交问题，设外交讨论委员会。”【11】这是南京国民政府出于西南边疆的特殊地理位置和重要的政治军事地位，为了抵制侵略，捍卫国家主权而作出的决策。国民政府西南政务委员会是“西南政府”的高级行政机关，与此同时成立的还有中国国民党的相关党务机构——“中央执行委员会西南执行部”，是“西南政府”的高级党务机关,一般称为“西南两机关”。所谓西南政务委员会是国民政府于1931-1936年间在广州设置的一个带有大行政区划性质的西南机构，掌管西南区域内之内政、外交、交通等事务，并有权发布与国民党中央不相抵触的命令、法规。“西南政府”领导人主要是胡汉民、陈济棠、李宗仁等人，是“国民党反蒋派成立的地方政权机构”。【12】关于西南政务委员会管辖的范围来看，有“广东、广西、云南、贵州、福建”之说，也有“西南三省”(粤、桂、闽)、“西南五省”(粤、桂、滇、黔、闽)以及“西南七省”(粤、桂、滇、黔、闽、川、湘)等表述。【13】实际上西南政务委员会的初衷是整合西南边省所有力量对抗蒋介石的所谓中央政府，是以广东陈济棠和广西李宗仁为主要政治力量的国民党内部反蒋集团，在地域上可以看作是民初西南地域政治的延续发展，也是当时西南各省军阀自立状态的现实反映。【14】蒋介石政府鉴于“剿共”与“抗日”之考量，暂时默认了该集团的存在，但实际上没有得到国民政府的支持。1933年，西南政务委员会开始筹化钦渝铁路，电请该路经过的广东、广西、云南、贵州、四川派遣代表赴粤商谈具体事宜，并组织筑路委员会，拟议各省分段承修。【15】广东省主席陈济棠出于本省利益之考虑，提出应以广东三水为起点，但对以靠近广西的钦州为起点，两广意见分歧较大。【16】加之当时川局混乱，贵州政局混乱，钦渝铁路筹建工作停顿下来。同年，时任交通部长的王柏群在《抗战建国与西南交通》(1938年第16期)发表文章，一是强调西南交通建设之重要性。他说：“中央决定把西南各省作为我们复兴民族的根据地，……于是西南地位就引起大家注意了，现在把西南做我们复兴民族的根据地，当然少不掉交通建设，就是从国防军事的立场上说更少不掉交通建设”;【17】一是就“西南诸省”(粤、桂、川、康、滇、黔)国防、政治、实业、文化等多方面考虑，倡议筑建成广铁路(成都到广州)。该计划是修改孙中山先生西南铁路建设计划后作出的，以此贯穿西南六省(川、黔、桂、粤、滇、康)。事实上，鉴于当时抗战之需要，国民政府主要考量南北走向的粤汉铁路以及东西走向的陇海铁路建设，两线于1936年7月全线通车，不可能考虑西南行政委员会提议的钦渝铁路提案以及王伯群提议的成广铁路议案。

　　三、国民政府西南交通建设的相关思考及设想

　　九一八事变后，民族矛盾上升，国民政府在相继设立国防设计委员会、“国民政府西南政务委员会”等机构的同时，对西南边疆的铁路、公路、水路乃至航空等诸方面建设进行了一系列思考和筹划。

　　(一)关于西南边疆铁路交通建设的思考与设想

　　1931年九一八事变后，次年又爆发“一二八”事变，这使国民政府认识到东南沿海地区易受到日本的侵略威胁，开始考量在内地建立抗日后方根据地，初步选定为西北和西南两个区域。于是，国民党中央政府就开始注重包括西南边疆在内的中国西部地区的交通建设，认识到铁路“不啻为陆行之舰队”【18】，“盖铁路运输速效高，行程远，……无不以铁路动员之快慢为决胜之要素”;【19】“应即利用铁道为补救缺乏军港之利器”，“多筑军事铁道，以资应付;”【20】五年内建成8500公里之计划……; 【21】1934年，蒋介石的德国军事顾问塞科特就曾向其进言：“发展具有战略性的交通系统，在日本入侵时，可以迅速输送部队至危险地区，实为当前首要任务。”【22】1934年初召开的国民党四届四中全会通过了《确定今后物质建设及心理建设根本方案》，提出今后交通建设“须首先完成西向之干路，使我国海口外尚有不受海上敌国封锁之出入口”【23】，以使军事交通与国防需要相适应。1935年华北事变后，国民党第五次全国代表大会通过的决议中就明确指出：中日一旦开战，沿江沿海随时有被敌人封锁之可能，大批的军用物资必须依靠欧美从陆上运输，兴建西南大后方与国际陆上交通通道极为重要。为此需要大力发展交通事业，特别是西南、西北大后方地区的交通等基础设施的建设，以使“后方足成为完善之交通网，以适应国计民生之需要。”【24】为此，国民政府于1935年制定的《三年国防计划》就要求“迅速修通粤汉路、浙赣路，延伸陇海路，新建苏嘉、湘桂、黔桂、滇越、成渝等铁路，新建滇缅、桂越、甘新、川康等战略公路，”以奠定战时国防交通的基础。【25】为未雨绸缪，预防战争的进一步扩大，加强西南边疆的交通建设则被提到了议事之程。作为主管边疆事务的国民政府蒙藏委员会组织一大批专家对包括西南边疆在内的国家边疆开发事宜拟定《西南交通初步计划》，主要是关于铁路方面的规划，其目的就是开发西南边疆丰富的自然资源，开辟西南边疆与内地的交通联系，巩固国家西南边防，以及促进移民屯垦事业的实现等。该交通计划涉及的区域范围主要包括滇、黔、桂等省区在内的西南边疆地区。1936年国民政府专门制定了“国防交通建设计划”，提出要在1937年至1940年修建完成一批新的铁路干线。1937年2月，国民党五届三中全会提出了“五年铁路计划”，力争利用五年时间修筑包括西南铁道网在内的8139公里的铁路，【26】新筑铁路“应以国防运输及沟通经济中心为原则，使成为全国交通干线”，“使边陲僻远之区，获与腹地脉络相同。”此后，铁路备战得以加速进行。【27】曾担任广州军政府交通部长的王伯群曾撰文指出，西南交通建设必先计划建设西南的交通中心，其中最基本最重要的就是建筑铁路。根据政府的铁路计划，自1937年起，预备在五年内将西南铁路网完成，西南的铁路网“以贵阳为中心，北路自四川成都经资中、隆昌到达贵阳;西路自云南昆明经安顺到达贵阳;东路自湖南长沙经湘潭、芷江、镇远、平越而达贵阳;南路自广西桂林经马平、宜山、独山而达贵阳。这个计划确实具有重大的意义，我以为在这抗战建国时期，为完成抗战建国之使命，建设西南交通中心，应该定位于贵阳。”【27】由此可见，王伯群的观点强调了把贵州省会贵阳建设成为中国西南铁路中心的重要意义：首先，中国原有的西南公路网就是以贵阳为中心，若铁路网的中心也设在贵阳，那么公路与铁路间可以发生一种联系，双方均能受益双赢;其次，从国家统制层面看，以贵阳为中心，颇为便利。因为贵州天然的地理中心和区位优势，位于西南各省之中心，可“綰毂西南之滇、黔、川、桂、湘五省交通”【28】，我们可以利用这个天然优势来把它建设成为西南交通中心;再次，将贵阳作为西南铁路交通中心来建设，不仅能促进西南内部间的区域联系，同时还可以贯通桂越、滇越、滇缅三条国际交通线，形成西南地区内外结合的交通格局。所以，王伯群呼吁说：“我们知道，要整个西南达成一片，才能成为复兴我中华民族的根据地，所以贵州为交通中心是势所必然的。”【29】因此，国民政府国防设计委员会运输与交通组就铁路运输编制了《全国铁路军事运输能力报告》等，这实际上是对战时交通特别是军事运输实施筹划和准备。

　　(二)关于西南边疆公路交通、航空交通、水路交通等方面的思考与设想

　　早在1931年4月，国民党中央政治会议就决议设置经济委员会，经济委员会下属机构公路处，专司公路建设事宜，主要负责省级公路的建设，而西南边疆地区的公路建设，“因军事关系，多由委员长行营拨款监修。”1932年，蒋介石曾电告铁道部，加快粤汉铁路的筑建步伐，争取于1935年底建成通车，“则国防尚有可为。”【30】1932年2月，蒋介石致电黔省军政首脑，要求他们赶筑川黔、湘黔两条公路，并限期完成。1933年，国民政府发动第五次“围剿”，迫使红军各主力部队陆续开始长征，中央红军与红二、六军团先后向西南转移，国民政府遂以“围剿”红军之名义，督促西南各省和“剿共”部队大力开展交通建设。【31】以此看来，国民政府已经从军事战略层面开始考量中国西南边疆的陆路交通问题。有关西南边疆的航空交通问题，国民政府蒙藏委员会亦在20世纪30年代就开始重视并加以规划，“屯垦移民，巩固国防，灵通消息，自在必需”以及“藉应邮递载客及轻便运输之用”是发展西南边疆航空交通的宗旨和目的之所在。此外，国民政府蒙藏委员会也对西南边疆的水道交通进行了相关思考，但鉴于西南边疆地区水道交通资料缺乏，无从查考，所以蒙藏委员会仅仅将西南边疆水道行情“……简要摘出，”而经费之预算，则暂未涉及。【32】1935年,随着日军在中国的步步蚕食，“华北事变”爆发，西南边疆交通在国家政治视野中的地位愈加凸显。南京国民政府曾明确指出：“交通运输之建设应使其适应经济建设及国际形势之需要。”【33】1935年蒋介石至西南督师“追剿”红军时，特别强调“知晓京滇公路(南京至昆明)在经济上、国防上的重要”【34】，“抱苦干之决心，必欲完成此路”【35】。国民政府甚至将京滇公路视为“打通西南、开发西南之先声”【36】。1935年11月，蒋介石在峨眉军训团讲话中亦对西南边疆交通的重要性进行了强调：“(交通)……不啻国家的动脉，对于国家生命的强健与发展，关系最钜。”【37】

　　总之，九一八事变爆发之后，国民政府开始从军事抗战视角及交通战略层面对西南边疆交通实施总体把握与整体思考。他们认为，鉴于“(中日双方)交涉迟早必定破裂，准备实不可一息缓”之考量，认为中日一战不可避免，建设和开发西南边疆势在必行，而在诸多建设事项中，交通建设为国家命脉，“为建设西南应务之急。”【39】至1937年全面抗战爆发为止，国民政府在铁路方面虽然制订了诸多计划，但鉴于种种主客观原因均未能落实到位，因而在全面抗战爆发之初就招致社会各界的强烈批评，认为全面抗战爆发之前的西南边疆铁路就是典型的“有线无路之铁道网”。【40】国民政府虽然在铁路建设方面无所成就，但在公路方面却成绩满满。至全面抗战爆发之前的1936年，西南边疆地区的公路建设基本形成了以贵阳为中心，南至广西柳州，北迄川省重庆，东抵湖南长沙，西达云南昆明的西南边疆公路交通网络。至于西南边疆的航空和水道，由于该时期国民政府与西南边疆地方势力复杂的政治关系、激烈的军事斗争等诸多原因，这些交通规划虽然在一定程度上呈现出一种理想化的状态，但真正要想落实到位还有较大的阻力，这些规划最终只能束之高阁。

　　基金项目：国家社会科学基金西部项目“抗日战争时期西南边疆经略与交通变迁二维互动研究(1931-1945)”(16XZS029)阶段性成果之一

　　作者简介：韩继伟(1964-)，男，山东济宁人，广州华立学院马克思主义学院教授，马克思主义理论一级学科带头人， “东纵精神”传承特色创新团队负责人，民盟广西区委专家咨询委员会委员，主要从事马克思主义理论、滇黔桂抗战交通、西南边疆治理、华南抗战史等方面的教学与研究。

 

　　【1】杨永福：《中国西南边疆古代交通格局变迁研究》，昆明：云南教育出版社，2014年版，第13页。

　　【2】王沿津：《泛论边疆交通》，《边政公论》第1卷第2期，1941年，第41页。

　　【3】张公权：《抗战与交通》，《抗战与交通》1938年第1期。

　　【4】中国第二历史档案馆：《国民政府建都以来关于蒙藏行政之设施》(1937年4月)，张羽新、张双志编纂：《民国藏事史料汇编》第一册，北京：学苑出版社，2005年版，第203页。

　　【5】中央研究院档案：《国民党中央组织部提议并经五届八中全会通过的设置边疆语言系与文化研究所以边政施行案》(1941年4月1日)，张羽新、张双志编纂：《民国藏事史料汇编》第二册，北京：学苑出版社，2005年版，第97页。

　　【6】朱家骅：《边境问题与边疆工作》，中央组织部边疆语文编译委员会译印，1942年版，第2页。

　　【7】台湾国使馆编印：《资源委员会档案史料初编》上册，1984年11月，第16页。

　　【8】国防设计委员会档案：《参谋本部国防设计委员会秘书厅工作报告》，中国第二历史档案馆藏。

　　【9】国防设计委员会档案：《国防设计委员会工作概况》，中国第二历史档案馆藏。

　　【10】罗家伦：《革命文献》第二十二辑，台北中国国民党中央委员会党史委员会，1960年，第342页。

　　【11】中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编?第5辑?第一编?政治1》，南京：江苏古籍出版社，1999年版，第41页。

　　【12】张宪文、方庆秋、黄美真主编：《中华民国史大辞典》，南京：江苏古籍出版社2001年版，地655也。

　　【13】马存坤：《西南国防委员会之设立》，《时代公论》，1933年第47号。

　　【14】张轲风：《民国时期西南大区区划演进研究》，人民出版社，2012年版，第125页。

　　【15】《西南筹议兴筑钦渝铁路》，《铁道》，1933年第4期。

　　【16】覃华儒：《卢涛传略》，《广西文史资料》第21辑，第12-13页。

　　【17】王伯群：《抗战建国与西南交通》，《抗战建国与西南交通》，1938年第16期，第7页。

　　【18】梁秉熙：《中国之铁道交通事业》，《工程季刊》，1936年第3期。

　　【19】金士宣：《铁路与抗战之交通》，上海：商务印书馆，1945年版，第20页。

　　【20】葛东藩：《铁道在国防上之重要》，《铁道》，1934年第4期。

　　【21】唐润明主编：《抗战时期大后方经济开发文献资料选编》，重庆：重庆出版社，2012年版，第40页。

　　【22】马振犊等著：《八一三淞沪会战》，北京：航空工业出版社，2016年版，第86页。

　　【23】中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第五辑，第一编政治(二)，南京：江苏古籍出版社，1991年版，第406页。

　　【24】荣孟源主编：《中国国民党历次代表大会及中央全会资料》下册，北京：光明日报出版社，1985年版，第295页。

　　【25】马金旗、吴华：《论国民党的抗日军事战略》，《武警学院学报》，1995年第1期，第17页。

　　【26】马陵合：《从救国至治国：国家视野下的近代中国铁路功能演化》，《学术月刊》，2018年第6期，第169页。

　　【27】张家璈：《十年来的中国铁路建设》，中国文化建设协会：《十年来的中国》，上海：上海书店出版社，1989年版，第271-280页。

　　【28】王伯群：《抗战建国与西南交通》，《东方杂志》，1938年第16期，第8页。

　　【29】中国航空建设协会贵阳分会《航建旬刊》编辑部编：《贵阳指南》，贵阳：文通书局，1938年版，第5页。

　　【30】王伯群：《抗战建国与西南交通》，《东方杂志》，1938年第16期，第9页。

　　【31】秦孝仪：《中华民国重要史料初编——对日抗战时期(续编)(三)》，台北：中国国民党中央委员会党史委员会出版，1981年版，第328页。

　　【32】张黎波：《民国时期京滇公路修筑的历史考察》，《西南边疆研究》第3辑，云南大学出版社，2014年版。

　　【33】蒙藏委员会编：《西南交通初步计划》，出版社不详，出版时间不详，第17页。

　　【34】张其昀：《中国国民党史概要(第二册))》 ，台北：中央文物供应社，1979年版，第762页。

　　【35】褚民谊：《京滇周览经过》，《广播周报》第142期，1937年6月19日。

　　【36】《褚民谊招待新闻界时的讲话》，《云南日报》，1937年5月3日，第6版。

　　【37】万琮：《京滇公路周览会报告书》—《京滇公路周览会之意义》，1937年9月。

　　【38】朱子爽：《中国国民党交通政策》，国民图书出版社印行，1943年版，第44页。

　　【39】韦以黻：《西南交通建设与长期抗战》，《西南导报》第1卷第1期，1938年，第17页。

　　【40】俞仁：《有线无路之铁道网》，《西南导报》第1卷第3期，1938年，第27页。