淮南抗日根据地的政权建设（一）
来源：滁州先锋网    2018-01-16 10:02:50

　　参议会的成立和民主政治建设

　　淮南地区的抗日民主政权是自上而下建立起来的，县级抗日民主政府成立后，1940年4月和8月，津浦路东、津浦路西地区分别成立了联防办事处，同时大刀阔斧地进行了基层政权建设。各县建立了隶属于县抗日政府的区、乡政府。一般一个县设4-8个区，每个区设5-8个乡。定远县抗日民主政府成立时下辖4个区署：定一区(定城)、定二区(永康)、定三区(张桥)、定四区(藕塘)。六合县抗日民主政府成立时下辖7个区署：二区(八百)、三区(东沟)、四区(新集)、五区(雷官集)、六区(竹镇)、七区(马集)、八区(程桥)。对乡以下的基层政权则仍然沿用原来的保甲制，“利用旧形式，装进新内容，利用旧的政权组织和方式，来完成新的革命的任务。”联防办事处和县政府一般设置民政、财粮、军事、文教、司法、保安等工作机构，以适应政府运转需要和保证政令畅通。

　　津浦路东联防办事处在所属7个县政府成立后，1940年8月，路东省委、路东联防办事处决定在半塔一带组建半塔直属区(县级)，不久改为津浦路东第一直属区。1941年8月，路东省委、路东联防办事处决定将六合县二区(八百)改为第二直属区，三区(东沟区)改为第三直属区，四合、东旺庙和天长县城南一带合并为第四直属区。1942年10月，第二、第四直属区合并成立了冶山县，第三直属区并入仪征县。此时，津浦路西地区也设置了直属区。

　　随着抗日根据地的发展和扩大，1942年1月，皖东津浦路东联防办事处改名为淮南苏皖边区行署。习惯上从这时起，津浦路东地区称为淮南地区。1943年2月，淮南区党委、淮南行署成立，津浦路东、津浦路西地区都称为淮南地区，皖东抗日根据地改称为淮南抗日根据地。

　　随着抗日斗争形势的发展，1941年以后，根据地政权建设进入了一个新的阶段。

　　一、各级参议会的成立

　　在抗日根据地初建时，由于淮南地区处于日伪、顽、我复杂的三角斗争环境中，在建立各级抗日民主政府时，未能及时召开民选的参议会，而是首先建立比较统一的各级行政机关，即“联防办事处——县政府——区政府——乡政府”的政权系统，以发动和组织根据地军民抗战。在根据地较为巩固后，才召开参议会，完善政权体制。

　　1941年1月13日至18日，津浦路东第一届临时参议会在天长县张公铺召开，到会参议员131人，津浦路东联防办事处主任邓子恢向大会作《抗日民主政府一年来施政工作总报告》，报告总结了一年来根据地在军事动员、财政经济、文化教育、政权建设等方面的工作，阐述了抗日民主政府的性质、方针和任务，提出了今后路东军民奋斗的总目标。会议通过了《人权保障法》等6项法令，选举邓子恢为参议长，朱雨江和赵坚为副参议长。1941年12月25日至1942年1月4日，津浦路东参议会在天长葛家巷附近的檀树湾举行第二次会议。会议历时11天，到会参议员115人，政府各部门派代表列席会议，列席本次参议会的还有来自敌占区的湖西和水南两个办事处参观团。路东参议会在形式与内容上都学习了陕甘宁边区参议会的做法。津浦路东联防办事处主任方毅就路东贯彻实行“三七分租”、“二五减租”、“分半给息”、“老债还本”等情况作了详尽的报告。大会还听取了联防司令部及驻会委员会的报告，通过了改善佃东关系、改善雇工贫农生活、改赋征粮、募集生产公债以及慰劳新四军等重要提案。大会推选刘顺元为参议长，选举产生了17人组成的驻会委员会和13人组成的行政公署委员会。在17人的驻会委员中，有地方士绅6人，共产党员5人，农民4人，青年知识分子1人，女参议员1人。所占比例：地主士绅为35.3%，共产党员为29.4%，其它35.3%。地主士绅比例超过共产党员5.9个百分点。会后，根据参议会的决议，津浦路东联防办事处改为淮南苏皖边区行政公署，方毅任行署主任，汪道涵任副主任。

　　1944年3月19日，津浦路东参议会驻会委员会召开临时会议，参议长刘顺元、副参议长朱雨江、赵坚和其他驻会委员出席会议，淮南行署主任方毅等列席会议。刘顺元报告了参议会的工作，并对拥政爱民、乡村调查和乡选等工作取得的成绩予以了充分的肯定。方毅报告了行署在军事动员、组织生产、精兵简政、民主建设等方面的工作。会议通过了“路东范围内的日常问题授权行政公署及路东专署处理”和“建议行署于明年旧历二月初召开淮南第一届参议会”等4项提案。

　　1941年9月18日，津浦路西召开临时参议会第一届第一次会议，选举魏文伯为参议长，梅子明、刘子谷为副参议长，决定童汉璋为津浦路西联防办事处主任，魏文伯为副主任。1942年5月9日至11日，津浦路西临时参议会第一届第二次会议在定远永宁集召开。会议听取了路西参议会参议长、路西联防办事处副主任魏文伯的《目前形势及今后施政方针的报告》和联防办事处主任童汉璋的《津浦路西联防办事处七个月的工作报告》。会议一致通过了魏文伯、童汉璋的报告，对联防办事处7个月来的工作表示完全信任。通过了《津浦路西乡选暂行条例》、《保障人权财权条例》、《三七分租与改善佃东关系暂行条例》、《典当暂行条例》、《借贷付息暂行办法》、《优待抗日军人家属暂行办法》、《垦荒条例》、《优待抗属委员会组织条例》、《匪伪自新暂行条例》等9项法令和17项决议。这些法令和决议的通过，团结了各抗日阶层，在组织和动员抗战有生力量上、在保障人民权益和提高人民抗战积极性上、在扩大生产范围增加根据地财富上，以及在反对敌伪军等各方面，都有其重要意义。特别是乡选条例的制定和颁布，将使路西民主政权建设进入新的发展阶段。

　　参议会既是抗日根据地的民意机关，也是最高权力机关，“他有权决定施政方针，有权制定或者取消政府法令，又有权选举与罢免政府官吏。”①因此，津浦路东、路西参议会建立后，注意“立法”工作，推动根据地各级抗日民主政府实行民主政治。

　　淮南地区各县也普遍建立了参议会。在路东地区，1940年5月，来安县参议会成立，冯子俞当选为参议长。1941年春，嘉山县、盱眙县参议会成立，汪道涵、杨思九被选为参议长。4月，六合县参议会建立，张阜之当选为参议长。秋，高邮县参议会成立，岳明任参议长。1942年春，天长参议会召开，选举吉一鸣为参议长。在路西地区，1940年4月，滁县召开临时参议会，蔡家璋当选为参议长。6月，全椒县参议会建立，刘鸿文兼任参议长。12月，定东南县参议会成立，参议长魏今非。1942年春，凤定嘉、定远、定凤怀县也先后成立了参议会，黎竞平、魏今非、陈京分别当选为参议长。由于抗战形势的变化，统一的淮南参议会始终未能建成。

　　二、民主政治建设

　　三三制原则是淮南抗日根据地民主政治的显著特征。遵照中共中央关于《抗日根据地的政权问题》的指示精神，淮南抗日根据地建立了统一战线性质的抗日民主政权。在各级抗日政权的民意机关和行政机关中，共产党员、非党的左派进步分子和中间派各占三分之一。实行三三制，使一大批爱国民主人士进入各级政府和参议会。1940年3月，来安县抗日民主政府成立时，民主人士郑伯川当选为县长。在津浦路东第一届临时参议会上，天长、仪征的地方士绅朱雨江、赵坚当选为副参议长。民主人士梅子明、刘子谷当选为津浦路西临时参议会副参议长。天长县非党进步人士吉一鸣和夏雨宜当选为县参议会正副参议长。据1942年2月统计，津浦路东各县政府的干部，共产党员占33.9%，进步人士占19.4%，中间人士占28.9%，其他人士占17.8%;各区政府的干部，共产党员占33.7%，进步人士占20.7%，中间人士占24.9%，其他人士占20.7%;各乡公所干部，共产党员占23.7%，进步人士占17.6%，中间人士占40.2%，其他人士占18.5%。实行三三制，一方面保证了共产党在政权中的领导地位，团结了小资产阶级群众。另一方面又把中等资产阶级和地主阶级中的开明士绅及一切可以团结的力量争取到人民方面来，从而巩固了抗日民族统一战线，为夺取取抗战胜利奠定了群众基础。

　　政权领导形式上的“三位一体制”是淮南抗日根据地实行民主政治的体制保证。1940年11月，津浦路东联防委员会根据民主集中制原则，制定了《改善地方行政机构试行大纲》，大纲确定根据地各级政权机关为“三位一体制”。所谓“三位一体制”，津浦路东联防办事处主任邓子恢1941年1月14日在路东临时参议会上所做的《抗日民主政府一年来施政工作总报告》中是这样表述的：“就是把人民代表会议(区、乡、保为人民代表会议，县以上为参议会)、行政委员会与行政首长(即县、区、乡长等)三个东西合为一体。人民代表会议(或参议会)为各级政权最高机关;此会议闭幕时即选举行政委员会及行政首长，对代表会负责推行政令，此时行政委员会与行政首长即为最高政权机关。这种代表会议(或参议会)从民众中选举出来，不仅作为政府咨询的民意机关，而且是同级政府的最高权力机关，他有权决定施政方针，有权制定或取消政府法令，又有权选举与罢免政府官吏。而人民对此代表(或参议员)则有权选举或撤回之。代表来开会时把人民的意见带来政府里讨论，闭会时又将政府所决定之法令决议传播到民众中去。”①这个大纲“确定了各级行政官吏的民选制，确定了各级行政委员会的组织与权限。”②按照大纲规定，到1941年初，“来安、嘉山、六合、天长、直属区的县长，都是民选的，至于乡保长，整个路东地区已有三分之一是民选的了。”，“各县已经组织了行政委员会，联防参议会现已在建立，各县参议会也拟先后建立，乡保代表会已有一部分建立。”③“三位一体制”的代表会议制度是先进的政治体制，它既使根据地政府能充分行使权力，又保证了人民有权监督政府，使根据地人民能够真正当家作主，从而调动了广大人民群众参政议政的积极性，为根据地实行民主政治打下了坚实的群众基础。由于淮南根据地认真贯彻执行中共中央关于抗日根据地政权建设的方针和政策，各方面工作成绩突出，因此，1942年2月刘少奇在华中局第一次扩大会议的总结报告中评价说：“皖东特别是路东根据地的工作，与华中其他各根据地的工作比较，是最好的，最正规的。”

　　保甲是国民党旧政权统治人民的基层单位。根据地政权建立之初，由于群众没有充分发动起来，干部没有来源，立足未稳，对近千个基层保甲政权中的保甲长，采取利用、教育和改造的方针，一般不动，以争取多数，安定人心。

　　随着政权建立后的工作开展，“旧政权组织形式之不合适敌后需要，就看得很清楚：

　　(1)行政组织的层数太多(5级制)，层床垒屋，命令不易下达。即是下达了亦变了质，革命的任务常以不正常的手段来完成，例如扩军中的强迫命令、收买与保甲的摊派等，民情不易反映。(2)旧的行政区域太大，在干部能力弱的条件之下，不易掌握，政令不易推行。(3)保甲制度的组织形式，既没有代表制，又没有民意机关监督，又无定期轮选，行政人员易于胡作乱为，好干部容易腐化。结果是打倒了旧官僚，产生了新官僚，在乡村中养成了一批新的特权阶级。(4)各级政权机构建制不统一，头大脚小，不能承上启下，这些缺点会给我们工作上更大的祸害。”①至此，废除保甲制问题就现实地摆在了根据地的党和政府面前。

　　废除保甲制是与划乡选举、建立乡村代表制的工作同时进行的。1942年3月，津浦路东地区正式提出了政权民主化，划小乡，打破保甲的口号，掀起了民主建政运动。盱眙县、直一区(半塔)是津浦路东根据地划乡工作开展较早的地区。直一区1942年3月底即完成半塔、塔西两乡的划乡试点工作。4月15日前，全区划乡工作完成。按照自然地形，以纵横10里，人口2000上下为原则，全区划为23个乡和4个镇，218个行政村。盱眙县在1942年四五月份完成了全县划乡工作，全县由原24个乡镇，划分为51个乡镇。实行民主选举，是改造基层政权机构的主要内容。1942年5月，津浦路西联防参议会第一届第二次大会通过了《津浦路西乡选暂行条例》，该条例规定“采取无记名之投票制度，选举乡政权之负责人，以便彻底实行民主政治”。条例还规定“凡居住境内之人民，年满十八岁者，无阶级、党派、职业、性别、民族、宗教、财产与文化程度之区别，经登记取得公民资格者均有选举权与被选举权”。

　　为方便选举进行，条例规定设置选举委员会。以自然村为单位，划分公民小组，由公民小组提出候选人，经乡民大会普选产生乡代表，在代表内推选乡行政委员掌管本乡行政。乡民代表会为乡最高权力机关，职权有：选举与罢免乡行政委员;讨论与决定本乡工作计划及一切应兴应革事宜;督促与检查乡行政委员会工作;审核人民向乡民代表会提出的提案，并定期向本乡民大会报告行政工作。乡代表任期6个月，期满重新改选。

　　直一区(半塔)玉明乡在路东地区最早进行乡选工作，1942年3月29日就完成了乡选任务。1942年11月21日至12月10日，津浦路东区党委挑选安乐、殿发两乡进行乡选实验，以推动全路东乡选工作。两乡的乡选非常成功，仅用20天就完成了乡选任务。殿发乡8个行政村共有人口1930人，其中选民有1240人，划为8个选区。在选举时，实到选民968人，最后选出了9名乡行政委员。

　　1943年下半年和1944年春，津浦路东地区基层选举条件基本成熟，各县都进行了乡选。在乡选中，先划分选区，进行选民登记，然后审查选民资格，张贴红白榜予以公布，有选民资格的登记在红榜，无选民资格的登记在白榜。按人口比例，从选区中选出乡人民代表，再从乡人民代表中，选出乡人民委员会正副乡长。通过乡选，废除了保甲制，实行了乡村制，使根据地人民真正当家作主。

　　津浦路西地区由于处在频繁的战争环境中，乡选工作开展的不平衡，乡选暂行条例通过后，在中心地区约有80个乡进行了民主选举，但是到1944年4月，除中心区外，大部分地区还是采用旧有的保甲制度。为此，1944年4月24日，津浦路西专员公署发出了《关于改造基层政权机构的指示》，推动乡选工作。此后，津浦路西地区全面开展乡选工作，废除保甲制，取消委任制，选举乡长与代表区主任，把群众信得过的人选进各级政府机构中去。整个乡选工作开展的积极稳妥，没有发生异常情况，该年午收前全部结束。