私盐问题由来已久
食盐专营制是中国历史上长期实行的一项重要的经济制度,总体而言,我国古代盐业经历了由官府“直接专营”逐步转向“间接专营”的过程。清代盐业经营制度主要为“官督民销”的纲盐制度,即政府控制食盐专卖权,招商认引,按引领盐,划界行销,承包税课。辛亥革命之后,北洋政府在西方列强的插手“协助”之下,建立了一套从中央到地方的独立管理系统,开始推行与传统的引岸专商制度截然不同的盐务政策,即“就场征税,自由贸易”,盐务管理逐步开始近代化,盐的销量和税额大为增加。
由于盐业利润甚大,私盐因逃脱税款而价格低廉,往往销路更为通畅,因此走私活动屡禁不绝。缉私也就成为盐务管理的重要内容之一。私盐问题在清末已很严重,“全国当有三分之一食私盐”。进入民国之后,私盐问题持续发展,据估计,1928年全国食私盐者“占十分之五”。私盐多则官销滞,严重影响财政收入,因此民国政府对于私盐的防缉一向十分重视。1914年,北洋政府颁布了《私盐治罪法》,规定凡未经盐务署许可而制造、贩运者为私盐,予以不同程度的处罚。该法后为南京国民政府沿用,并规定“凡未经盐务署之特许,而制造贩运售卖,或意图贩运而收藏者,为私盐”,“以贩私盐为特种罪犯,无论灶户、商人或行政官吏,如构成贩私罪,均按律治罪”。除了颁布法令予以禁止,南京国民政府又于1931年组建了税警团,专门负责查缉私盐问题,可见缉私作为民国盐务五大要政(产、运、销、税、缉)之一的重要性。
两浙地区私盐泛滥
在全面抗战爆发后的前两年,中国东部领土迅速沦陷,长芦、山东、两淮等盐区均落入日寇之手,国家盐产量急剧下降,各地盐商也因躲避战乱而四处转移,政府无法通过盐商征收盐税、运销食盐,后方食盐供应日趋紧张。同时,国家战时军费支出激增,而盐税收入却锐减,这要求国民政府尽快对盐务作出全面彻底的大调整。自全面抗战爆发开始,国民政府组织政府机构和军事力量抢运盐斤,在此过程中,加紧对盐业实行统制,最终在1942年1月颁布《食盐专卖法》,推行食盐专卖制度,对盐业进行垄断。该制度在抗战期间保障了国家的财政收入和军民的食盐供给,但政府对食盐征收的战时附加税却变成人民的沉重负担,私盐因价格便宜,仍然具有巨大的市场,防私和缉私工作成为国民政府盐务的首要工作之一。在浙东海洋盐业档案中,保存了大量关于食盐专卖制度下浙东盐场的缉私资料。
1941年4月,宁绍战役爆发,象山县石浦镇以北的盐场悉数陷落,宁海、三门等县境内产盐区作为两浙后方尚存的盐场,其重要性不言而喻。然而,私盐的泛滥却严重影响了官盐的销路和盐税收入。1944年2月,两浙盐务管理局台属分局下发训令称:“查本区私盐之充斥泰半,为定、岱、玉、大等场流私倾灌所致。”训令指出,当时自沦陷区走私侵销的食盐数量占据市场大半,因此下令长亭场公署查明私盐侵销情形。时任长亭盐场场长沈熊在回复的公文中称:“奉查三门湾港汊分歧,岛屿林立,历称私盐要道,自邻县象山沦陷后,玉场流私更大量侵入,如本场附近之沙柳、枫坑以及铁场、小黄渡一带,咸知为私盐市集,称如宁三支局所谓警力分布难周,防不胜防。”
1943年,《财政部两浙盐务管理局辖区走私情形暨防缉计划一览表》所附《现行运盐路线简明图》。
在1943年11月的《财政部两浙盐务管理局辖区走私情形暨防缉计划一览表》中,详细记录了各个盐场、秤放局、转运站所辖区域的相关私盐问题,包括“私盐的来源与路线”“私盐侵销地点”“盐途情形与盐斤约数”等等。从中可一窥当时浙东地区私盐侵销的概况。如杜渎盐场所辖的临海县东沿海一带,其私盐来源为“本属场私,由盐民暗中偷漏,转售私贩,再由私贩利用妇孺夹带至目的地”。再如长亭盐场所辖三门县、宁海县境的私盐“大部来自玉泉陷场,海运入口后,肩运至亭旁、海游等地,至本场之漏私,则以西峒为多,其在健跳区者,则经大横渡而至普峰,其他则由沙柳进口转运桑洲”。私盐数量之大,令人震惊,如流入黄岩盐场辖区的私盐“船运、肩挑每月约达二千三百余担”;流入临海转运站辖区的私盐“每月约达四千余担”;流入宁三支局辖区的私盐最多,“船运、肩挑每年约达十六万担之多”。诸如此类,可见当时私盐数目的庞大,因此对于两浙盐务管理局而言,大力整治私盐已是迫在眉睫的政务。
缉私改革初见成效
面对私盐泛滥问题,长亭场场长沈熊主张动员商人抢运沦陷区流盐,并为他们办理补税,同时,为防“商人夹运及一证(抢运证)数运之弊”,又提出标本兼治之法:
(一)玉泉盐产经查年三十万担之巨,唯一销区则在台属商人抢收,不独为数甚微,且咫尺距离,任何人均可贩运,防止侵销固在堵缉,但沿海面积广袤,堵南窜北,亦属意料中事,故欲彻底流私,应速举办官收,尽量吸尽私源,自然无形消灭,玉官收地点就本场附近地形,以门头最为适宜,该处远距销区,可杜私盐混运而免损及官销;(二)由宁海县属之一市至玉本场附近之巡检司画为海上缉私线,责警游缉,同时在陆地之西重亭旁、花桥派警堵缉,兼防流私流窜以及场私走漏,如此兼筹并顾,吾台官销前途定必不难好转也。
沈熊的防缉私盐策略从两方面着手:一是官方出资收尽私盐;二是布防税警,沿线堵截。实际上,由于官方“缺乏大量资金统筹收购”,因此责令税警沿线游缉私盐成为主要措施。《两浙盐务管理局辖区防缉计划说明书》中强调:“防缉计划,最主要者为配足警力,严密布防,以构成密而不漏之缉私网。”文中统计了两浙盐务管理局辖区负责产、运、卫、缉各项的警力共计5721人。在警力布防方面,产区驻防税警以化整为零、扼要设防为主要原则;销区税警以驻守、游缉兼顾,疏销、堵缉并重为主要原则。同时,根据调研绘制的私盐运输路线而重分防区,并在新划防区内实行新的考核指标,新标准不再仅是缉获私盐数量的多少,而改为防区范围内官盐销量的增减。
1944年3月7日,国民政府财政部税警团缉获私货移送处理通知单。
在新的防缉私盐计划颁布之后,各个盐场在缉私工作上很快取得了良好成效。在次年的档案中有大量关于缉获私盐的材料,其内容不仅体现了新的防缉计划颁布后警力布防网络的合理构建,还反映了缉私情报工作的有效开展。如1944年2月,“据丁其聪密报,有私盐一船经驶蛇蟠洋面,当即雇船率领士兵十名前往堵截,果于是日午后四时有钩船一艘迎面驶来……”再如同月“二十四日,据密报人沈茂林报称于本日午后有盐船一只近口……”又如3月“窃据密报(人)沈茂林报称,本月四日午后四时有红头船一只内载私盐进口……至五时许,果有红头船一只,当即缉获……”等等。有专门的“密报人”负责刺探情报,表明此时的私盐贩卖已形成规模,盐贩甚至拥有武装力量,并有与税警发生枪战的记录。同年4月,长亭盐场增加了奖励力度,将各区缴获私盐的一半折价奖励缉私税警与密报人,在严密的防缉计划和高额奖励之下,私盐问题在一定程度上得到控制。
抗战期间,食盐专卖制度的推行及对私盐的严厉打击,保证了国民政府对食盐产、运、销的垄断地位,虽然食盐专卖在战时为国家提供了重要的财政收入来源,但也成为人民的沉重负担。从这一角度来看,缉私的力度越大,人民购买食盐的价格越高,巨额利润还造成了贪污腐败的问题,在国民党内部也遭到反对。1945年1月,食盐专卖政策最终被废除。
本文所示档案为浙江省象山县档案馆藏
原载于《中国档案报》2023年2月17日 总第3946期 第三版
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