1938年10月武汉沦陷后,日军调整侵华战略,固守重要城镇和交通枢纽,军事进攻速度相对放缓。国民政府鉴于抗战进入战略相持阶段,强调“政治重于军事,游击战重于正规战,变敌后方为前方”。 1938年10月,安徽省省会迁至立煌县(今金寨),桂军第二十一集团军和不少地方武装进入大别山区,建立豫皖鄂边区游击根据地。同年,第二十一集团军由2个军增至3个军,同时扩编豫皖苏边区游击纵队。国民党军队进行了1939年5月安庆城战斗、1940年1月大蜀山战斗、1940年4月青阳南陵战斗、1940年7月石涧埠战斗、1941年2月柘皋战斗、1941年3月梁园战斗等,作战地点都集中在江淮之间和沿江地区。
另一方面,国民党针对中共组织和军队迅速发展态势,制定“溶共、防共、限共、反共”反动政策。时任安徽省主席李品仙在安徽积极推行政治和军事反共政策。 1940年3月,联合江苏省主席韩德勤,向皖东中原局和新四军江北指挥部发动大规模进攻,新四军被迫进行定远反击战和半塔保卫战;桂系顽军同时还突袭新四军江北游击纵队,皖中新四军被迫向皖东撤离。 1940年7月,第三十一集团军总司令汤恩伯在皖北制造“太和惨案”,12月又策动耿(蕴斋)吴(信容)刘(子仁)叛变事件,对豫皖苏根据地造成较大破坏。 1941年1月,第三战区司令长官顾祝同指挥国民党军7个师,在泾县茂林制造了震惊中外的“皖南事变”。
皖南事变发生后,中共中央进行了针锋相对的斗争。 1941年1月20日,中央军委发布重建新四军军部的命令,任命陈毅为代理军长、刘少奇为政治委员、张云逸为副军长、赖传珠为参谋长、邓子恢为政治部主任。1月25日,新四军新军部在江苏盐城成立。全军整编为7个师和1个独立旅,共9万余人,继续坚持在长江南北的抗战,巩固和发展华中抗日根据地。新四军在安徽抗战部队主要是第二、第四、第七师,整编初期,第二师师长张云逸(兼),副师长罗炳辉,政委郑位三;第四师彭雪枫师长兼政委;第七师师长张鼎丞(未到任),政委曾希圣。第二师在淮南抗日根据地,第四师在淮北抗日根据地,第七师在皖中(后称皖江)抗日根据地,多次粉碎日伪顽的“扫荡”和“摩擦”,经受住了十分严峻的考验,为抗战后期战略反攻创造了有利条件。
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