刘苗、韩毅||全面抗战时期中国国境卫生检疫制度的调整与实施
来源：《史学月刊》   2025-09-19 11:34:48

　　摘要：全面抗战时期中国首次出现了海港检疫、陆地边境检疫和航空检疫共存的格局,已具备“国境卫生检疫”体系的雏形。全面抗战爆发之初,国民政府将沦陷区的海港检疫交由海关代办,但由于战时海关态度的转变以及滇缅公路的开通,1939年起国民政府将国境卫生检疫的重点转移到云南边境,卫生署建立了腾越、蒙自、畹町等陆地边境检疫机构,因缺乏经费与人才,其业务仅围绕预防注射展开。1942年5月滇西地区沦陷后,卫生署在云南的陆地边境检疫机构难以为继,为配合驼峰航线的运输,卫生署于1943年2月在重庆开办航空检疫。1942年5月起,卫生署将云南边境的检疫事权下放至地方卫生机构,使得云南的陆地边境检疫得以维持,并且通过与运输机构的反复磋商保全了国境卫生检疫的独立性。全面抗战期间国民政府对国境卫生检疫制度的调整,于维护国家卫生主权、保障国际军事合作、顺应全球卫生检疫发展趋势而言具有重要意义。

　　关键词：抗战时期;国民政府;国境卫生检疫;陆地边境检疫;航空检疫

　　1937年7月日本发动全面侵华战争,中国已有的海港检疫体系因战争影响近乎崩溃,而后日本攫取了沦陷港口的海港检疫事权。国民政府根据抗战时期国内形势的变化和新国际交通线路的开辟情况,适时建立了云南边境陆地边境检疫,并开创了中国的航空检疫。因此,在全面抗战时期,中国的国境卫生检疫实际上已经从单一的海港检疫转变为海、陆、空检疫并存的新格局,成为中国国境卫生检疫体系的雏形与源头。全面抗战时期的国境卫生检疫在维护国家卫生主权、保障战时国际运输与合作、应对日方细菌战等方面,具有相当重要的作用与意义。 关于中国近代国境卫生检疫的研究,学术界已对1937年以前的海港检疫展开了充分探讨,相关研究集中在两个议题:晚清民初海关兼办海港检疫时的管辖权和检疫权问题,以及1910至1937年间以伍连德为代表的流行病学专家在中国自主办理海港检疫的活动,后者的研究多围绕伍连德组织建立的全国海港检疫管理处展开。然而,学界目前尚未对1937年至1945年间的国境卫生检疫进行系统研究,也未曾关注到近代陆地边境检疫的发展和航空检疫的兴起,以及1937年伍连德出走、全国海港检疫管理处停止工作之后国境卫生检疫的调整情况,而这正是全面抗战时期中国国境卫生检疫取得重要发展的关键所在。有鉴于此,本文以档案资料为中心,从“国境卫生检疫”的角度出发,系统探究抗战时期国民政府对国境卫生检疫政策的调整、陆地边境检疫和航空检疫的创设与实施,以及中央与地方在卫生检疫方面的互动与博弈,以期揭示抗战时期国境卫生检疫的特殊格局及其重要意义。同时,本文试图走出“海港检疫”的单一视角,从海、陆、空检疫三者并重的角度认识全面抗战时期国境卫生检疫制度的调整及实施情况,管窥国民政府卫生政策的抉择及其动因。

　　一、由海向陆:日本全面侵华战争与中国国境卫生检疫向大后方的转移

　　清同治十二年(1873年),中国海关将流行于西方的海港检疫引入中国,晚清至民国初期,中国初步建立了以海港检疫为核心的国境卫生检疫体系。1930年至1937年间,伍连德、伍长耀、伯力士等公共卫生学、流行病学专家以全国海港检疫管理处为中心,在上海、厦门、广州、天津等港口建立了较为完善的海港检疫体系,包括船舶检验、预防注射、鼠蚤研究和医务工作等内容。1937年7月,日本发动全面侵华战争,中国沿海各港口的海港检疫逐渐由外籍海关税务司掌控的中国海关接办,国民政府亦开始将国境卫生检疫的重点由海港检疫转移到了陆地边境检疫。

　　1.海关对于代办海港检疫态度的转变

　　1937年8月至11月,“淞沪会战”的战事极大地改变了上海的空间格局,对位于上海的全国海港检疫管理处造成了严重冲击。战争爆发后上海海港检疫所的工作“即感无法进行,同时检疫小轮,亦多被扣去,而吴淞检疫医院,亦为炮火所毁”。1937年11月,上海海港检疫所报告称:“所有我政府在沪各机关,均将不克继续工作,本所自亦不能例外,不得不有权宜之处置。兹为适应环境起见,所有本所一切工作,自本年十一月二十四日起,一律暂行结束。”此前全国海港检疫管理处和上海海港检疫所是合署办公,虽然名义上1937年底“全国检疫处迁汉”,但国民政府在汉口并未组织起新的全国海港检疫管理处,故1937年11月24日上海海港检疫所工作的“暂行结束”实际上也意味着全国海港检疫管理处运行的停滞。

　　沦陷区的海港检疫应该如何办理?这是伍连德出走之后国民政府在卫生检疫上面对的首要问题。彼时英国人梅乐和(F.W.Maze)总领下的中国海关恪遵南京国民政府命令,海关又曾长期兼办过海港检疫,因此抗战初期国民政府试图将沦陷区的海港检疫交由海关代办。起初,中国海关愿意接收并代办检疫事务,1937年11月上海沦陷后“所有检疫工作,已由海关接办”。然而英方对海关代办海港检疫的态度于1938年5月起开始摇摆,此时日本已强占津海关,英、美、日在江海关税务问题上展开激烈博弈,英方为继续获得关税担保下的外债和赔款,1938年5月2日英、日两国签订了非法的《关于中国海关问题的协定》,两国议定沦陷区海关税收全部归入日本的正金银行。虽然海关关余的归属与海港检疫并无大的关联,但此举标志着日方已获得沦陷区海关的主导权,进而使得英方在是否要继续接收沦陷区海港检疫人员和设备这一问题上的态度发生了微妙变化。如厦门沦陷之后,厦门海港检疫所代理所长林全盛于1938年5月27日呈行政院卫生署称:

　　厦门失陷,爰将本所事务暂交甘医官代理,关于救护伤病及救济难民,均已有完满交代,遂于十九日来香港静待钧令。抵港后始奉电示,饬将本所一切手续移交厦门海关,遵即电达甘医官照办。旋据甘医官二十二日电复,目前厦门海关仍未能施行职权,又厦门税务司尚未奉到上海总税务司训令,未便接收云云……海港检疫所亦于五月十二日被敌占据,惟厦门对面鼓浪屿地方,因系租界关系,敌军未致侵入。现查海港检疫工作在鼓浪屿仍能照常进行,惟系由英人甘饶理医官主持,该所仍留鼓浪屿人员,仍在甘医官处工作。

　　可见厦门的海港检疫并非在沦陷之初就被海关接收,而是曾在鼓浪屿租界盘桓数日。不过最终海关仍然代办了厦门海港检疫,“梅总税务司以海港检疫事务关系公众福利,未便任令停止停顿,经先后饬江海、津海、厦门等关税务司暂行代办各该口检疫事务,所有检疫办法及应需经费,悉照检疫处成案办理”。所谓“成案”,即指1930年6月28日国民政府卫生部颁布的《海港检疫章程》以及相应业务体系。然而,1938年10月武汉沦陷时,海关则正面拒绝接收检疫事宜。1938年6月武汉检疫所原本计划在该所无法行使职权时,“本所查船事务,拟交江汉关暂行代管,如有疫症发生,即由江汉关遴派关医,依照海港检疫章程办理”。8月武汉检疫所与江汉关接洽后,“于八月初迁入海关办公,惟关于留汉职员交该关代管,执行检疫事务一层,据称须奉总税务司命令,方能照办”。10月武汉即将沦陷时,检疫医官胡克成报告称:

　　江汉关税务司安斯尔坚持本所须将历年结余公款扫数移交,始允接管,职以未合卫生署及钧长开示原则,未能照办。本月二十四日武汉局势突变,又往谓税务司请暂为接管人员财产,至本所经济容再商洽办理,经税务司拒绝所请,并称对于本所留汉人员安全问题不负责任,且江汉关在法租界所租房屋亦不容本所人员迁入居住。事已至此,职知无能为力,且一旦敌军侵入,绝对不能行使职权,强留无益,乃于当日下午六时搭最后离汉之江和轮来宜,再者本所留汉之财产公物曾经江汉关于事先接收一部分,并经该关哀普登签字负责。

　　可见,无论结余公款能否移交,此时海关对接收检疫一事的态度已转为明确拒绝,并说明武汉检疫所不能试图在租界转圜。江汉关的态度从事先接收一部分财产公务到全然回绝,其变化原因在于梅乐和试图使海关在多国博弈中保持“中立”的目的,因此不便对国民政府在沦陷区的人员与物资施行太多“庇护”,英方没有停止代办上海、天津、厦门的海港检疫,却不再继续接收武汉的检疫。国民政府在1938年5月非法签订《关于中国海关问题的协定》后便已不再将办理卫生检疫的希望全部寄予海关。同年6月卫生署虽命令武汉检疫所在无法工作时将查船事务、人员与财产交江汉关代管,但与此同时,国民政府对江汉关可能会出现的态度早有准备。

　　1937年11月,国民政府将首都从南京迁往重庆。1938年5月武汉发现真性霍乱,霍乱流传开后,汉口、宜昌、重庆三地协同应对霍乱流行。9月卫生署通告:“是该所之工作范围,已不限于武汉三镇,为求名实相符起见,拟自本年十月一日起,将武汉检疫所改称为汉宜渝检疫所,以利工作。”此举可视为国民政府对江汉关已有态度的主动应对。1938年10月1日成立的汉宜渝检疫所在长江往来船舶的检疫,10月武汉沦陷前胡克成等人迁离武汉之后,武汉的检疫班底重新在重庆的汉宜渝检疫所开始工作,原武汉检疫所长戴芳渊改任汉宜渝检疫所长。彼时该所虽不办理国境卫生检疫,但国民政府将武汉检疫所改为汉宜渝检疫所、江汉关拒绝代办武汉检疫事宜的举动,标志着国民政府战时卫生检疫政策的重要转向——不再寄希望于海关代办卫生检疫,而是根据战时形势着手建立新的检疫机构。

　　2.国民政府建立的陆地边境检疫机构

　　清末宣统年间以及1920年至1921年东北鼠疫流行期间,满洲里、黑河、拉哈苏苏(今黑龙江省同江市)等东北边境地区曾在伍连德的领导下开展过临时的陆地边境检疫。中国专门的陆地边境检疫机构开始于全面抗战时期,战时国际间海路运输中断,卫生检疫如何配合陆路国际干线上的人员进出与货物运输,是抗战后国民政府在卫生检疫方面需要应对的第二个问题。1938年7月25日滇缅公路正式通车,成为抗战时期继滇越铁路之后的第二条国际交通要道,云南畹町、腾冲、蒙自、下关、保山等地从西南边陲一跃成为国际前线,于是国民政府陆续在蒙自、腾冲、畹町、蛮允设立陆地边境检疫机构,构筑中越、中缅边境的传染病防线。

　　卫生署最早成立的陆地边境检疫机构是蒙自检疫所和腾越检疫所。1939年卫生署称:“目前对外交通,以滇越、滇缅两路为主要干线,亟应于两路常关所在地(蒙自、腾越)分别设置检疫所,办理进出口检疫事项,以重国际卫生。”国民政府卫生署结合之前办理海港检疫的经验,开始在云南办理陆地边境检疫。1939年10月15日成立腾越检疫所,该所主管中缅边境的检疫,由孙志戎担任所长。同年11月3日蒙自检疫所正式成立,负责中越边境的检疫,由舒昌誉担任所长。孙志戎曾在全国海港检疫管理处时期担任过上海海港检疫所的检疫医官,舒昌誉则在抗战期间担任过战时药品经理处的主任。此外,1939年卫生署还曾筹划在地处桂越边境的凭祥成立凭祥检疫所,卫生署“拟援照腾越、蒙自两地设置检疫所,举行国境检疫”。行政院同意了此项提议,并表示“南宁现有军事变动,凭祥检疫所自难即时设立”。然而后续因时局所困,凭祥检疫所实际上始终未能成立。

　　由于滇越铁路由法国经营,1940年法方对日妥协,滇越铁路运输中断。随着交通形势变化,1940年起,国民政府重点发展中缅边境的国境卫生检疫。1939年腾越检疫所的所址曾“设腾越畹町两处,而重在畹町”,“腾越”即民国时期的“腾越道”,也是腾冲的旧称。1940年3月卫生署开始筹备在畹町单独设立检疫所,不再由腾越检疫所办理畹町检疫。卫生署请示行政院称:

　　查云南畹町位于滇缅交界地方,当入缅孔道,自滇缅公路通车后地位乃益形重要。该地系属极边,与缅甸所属腊戌接壤,国际检疫之工作设施,不特为保障国人健康所必需,抑且与国际地位有深切关系。腊戌卫生设施完备,我国畹町以对汎之地位,检疫设施,实属刻不容缓,为此具文呈请,准在畹町设置检疫所一所,按照检疫章程规定,专办当地进出口检疫事宜。

　　在行政院审议此事的过程中,1940年4月卫生署从内政部复归行政院直属,卫生检疫工作由防疫司负责,意味着抗战时期国民政府对卫生事业的重视程度提升。而后畹町检疫所于1941年8月成立。由于1939年腾越检疫所所址之一在畹町,因此1941年8月畹町检疫所成立之前,畹町已经在开展出入境检疫工作。1941年行政院卫生署又设立腾越检疫所蛮允分所,该所“直隶于卫生署腾越检疫所,掌理滇缅边境腾八路(腾冲至八莫)进出口检疫及防疫事项”。蛮允(现为芒允)西部与缅甸毗邻,1941年卫生署在此增设检疫分所的举动与腾八公路的修建相关。国民政府在滇缅公路的选线方面曾发生过争议:由腾冲出境至八莫,亦或由畹町出境至腊戌,当时国民政府选择了路线更长的后者。然而,1940年日方向英国提出封锁滇缅公路,此事被英国拒绝。面对日方对滇缅公路的觊觎,国民政府重提修建腾八公路,由腾冲至八莫后则可与缅甸水路相接。1940年《大公报》载:“滇省府以腾冲为滇缅门户,决加紧赶修腾冲、八莫(缅境)间公路,限五月底通车,俾与缅境水运衔接,便利国际运输。”然而年底时腾八公路因交通部“已在修筑雷(允)畹(町)公路衔接八莫水运而废弃。”1941年腾八公路复工,但最终仍然只修成毛路,1948年的《建设腾龙边区各土司地意见书》中提到:“各司区前曾修筑未竣之公路,有腾八公路,其毛路工程,自腾冲至莲山一段已大体竣事,仅未铺砌路面与修建桥涵。”虽仅是毛路,但仍有人员与货物通行,蛮允位于腾八公路沿线最靠近缅甸之处,因此1941年卫生署在此设立检疫分所。蛮允分所不设所长,其主任“承腾越检疫所所长之命,综理全分所事务”。此外,1941年4月蒙自检疫所“积极筹设昆明东站检疫分站”,以应对昆明的传染病流行,故而在滇越铁路中断后,蒙自检疫所的部分工作还曾在昆明展开。

　　至此,国民政府在云南大后方建立的陆地边境检疫格局是:以中缅边境为重,在畹町、腾冲、蛮允三地开展检疫,中越边境则仅有蒙自检疫所对出入中越边境的人员施行检疫。卫生署在上述检疫所成立前制定了相应组织章程,包括《蒙自检疫所组织章程》《腾越检疫所组织章程》《畹町检疫所组织规程》和《腾越检疫所蛮允分所组织规程》。这些组织章程第一条均规定了相应机构的工作范围,如“蒙自检疫所直隶于内政部卫生署,掌理滇越路进出口检疫及防疫事项”。各检疫所组织规程的内容十分相近,除蛮允分所不设所长外,其余均应设所长、荐任医官、检疫助理员、事务主任、事务员等职位。显然抗战时期的陆地边境检疫已有成体系的“建制”。

　　3.抗战时期陆地边境检疫的实施与困境

　　上述陆地边境检疫机构成立后仅有“各该所单行组织法规”,并无与1930年《海港检疫章程》对标的陆地边境检疫法规。检疫法规中最核心的内容是检疫传染病的类型及其处理方式,有明确的检疫传染病之后,检疫机构即可针对相应传染病展开查验、隔离和预防注射。反之,若无陆地边境检疫法规,陆地边境检疫则无统一的检疫传染病,检疫对象不明确自然容易使检疫秩序陷入混乱。诚然,1930年《海港检疫章程》经由国内外专家草拟和反复论证,由于抗战时期条件所限,难以制定同等水平的陆地边境检疫法规,但国民政府在大后方的陆地边境检疫中完全没有检疫方法和检疫传染病方面的规定,这可谓是国民政府在大后方国境卫生检疫治理中最大的缺失。在“无规可依”的情况下,陆地边境检疫机构有时仍会依据《海港检疫章程》办理,陆地边境检疫和海港检疫的不同之处甚多,因此陆地边境检疫机构能参考的仅是《海港检疫章程》中极少的部分。如蒙自检疫所通告:“入境旅客必须经医师证明一年内曾预防接种牛痘,否则依照海港检疫章程第四十条第三款,抵达后应补行接种牛痘及施以诊疗手续。”

　　抗战时期的陆地边境检疫受人力限制,其业务范围大幅缩减,能够落实的几乎仅剩预防注射一项。腾越、蒙自、畹町检疫所的组织章程中皆规定,检疫所可以设置隔离所,其办法“由内政部卫生署定之”。但实际上卫生署并未再订立下属隔离所的组织办法。战前海港检疫过程中医官会登船对乘客依次检疫并填发相关证明书,抗战时陆地边境检疫机构限于人力只能间断地开展预防注射,并查验出入境人员的预防注射证。加之国民政府没有对当时陆地边境检疫的检疫传染病作出规定,因此检疫所对应该施行预防注射的疫苗种类的规定并不清晰。如1939年蒙自检疫所要求:“自十二月七日起,所有进出口旅客及车辆均由本所派员施行检疫,未受预防接种者须当时予以接种后方能放行,事关检疫,请转知旅客及侨胞,各备预防天花霍乱伤寒副伤寒等证书。”该通告所要求应当预防接种的传染病,既不符合1930年《海港检疫章程》中的五种检疫传染病——鼠疫、霍乱、天花、斑疹伤寒、黄热病(,又不符合1928年《传染病预防条例》中的九种法定传染病——伤寒或类伤寒、斑疹伤寒、赤痢、天花、鼠疫、霍乱、白喉、流行性脑脊髓膜炎、猩红热。其中“等证书”的说法体现出蒙自检疫所对预防注射的模糊规定,而这将导致人员出入境时的不便和检疫医官工作过程中的含混。

　　由于战时疫苗资源稀缺、预防接种的观念尚未完全普及,故而预防注射的规模受限于检疫所的疫苗储备和接种地区的民众观念。抗战时期的陆地边境检疫机构无法长期备有各种常见疫苗,只能在备有某种疫苗后通知民众接种。如畹町检疫所曾于1941年11月通告称:“查接种牛痘为预防天花最有效之方法,多种一次即多一层之保障,敝所有鉴及此,备有新鲜牛痘疫苗,自即日起,普遍免费布种牛痘,时间每日上午九时至十一时,下午二时至四时(星期日例外)。”此外,不同地区民众主动接种的积极性也有较大差异。如1939年10月至1940年4月之间,腾越检疫所的鼠疫、天花、霍乱疫苗由医疗防疫队供给,该所同时在腾越和畹町开展预防注射,规模较大。1940年4月注射剂次达到峰值,其中鼠疫疫苗2457剂次,天花种痘7832剂次。而1940年5月起,腾越检疫所只在腾越地区开展预防注射,民众主动接种的积极性不高,甚至1940年8月“滇西边境鼠疫流行,用种种方法宣传,经接种者仅九人”,“每月预防接种之数字必须向集团民众多方接洽,始可凑成此项数字”。

　　在传染病经国境传播时,检疫机构会积极与他国沟通疫情信息,并针对该种传染病展开预防注射。如1941年3月6日英国驻腾领事馆通知:“四日晚八莫来电,华工李太山十日前自腾冲朱新街赴莫,于二月二十七日在八莫医院因患鼠疫病故。”腾越检疫所在隔天后通告称:“本所正在积极实施预防,并通知民众及出国侨民速来六保街本所注射预防鼠疫疫苗,发给证书,其住保山及龙陵者可前往本所满金邑检疫站施行注射,并领取证书,注射时间规定每日上午九时至十二时,下午二时至五时。”虽然腾越、蒙自、畹町检疫所的陆地边境检疫工作实际上只限于查验预防注射证和开展预防注射,但这些工作仍在一定程度上降低了中缅边境出入人员的卫生风险,保障了滇缅公路的运输。

　　卫生署在中缅、中越边境的检疫机构经费欠缺,不仅因为行政院拨付的经费数额少,同时也受边境地区货币汇率的影响。行政院在腾越检疫所和蒙自检疫所开办时各拨付1万5千元开办费,两所全年经费各2万4千元,然而经费“不敷甚巨,中央方面无法请增”,畹町检疫所成立后每月经费亦仅有2127.5元。汇率降低使得原本不敷的经费更加困难,由于腾越、蒙自检疫所“均毗连缅甸安南等处,通用外币,以致各员工生活无法维持,具困难情形,正与河口龙陵两卫生站完全相同”。河口、龙陵卫生站不属于检疫机构,是卫生署在主要干线上设立的救济难民与劳工的卫生机构。因河口、龙陵分别毗连越南和缅甸,故其所陈经费困难情形及原因亦能反映腾越、蒙自检疫所的情况:“各该站服务人员,原始薪工系以国币计算,只因汇兑率相差太多,以致折合使用,确有未能维持生活者”,“近来国币兑价跌落,普通伙食每人月需越币九元,职站低级职员月薪所入几不足以维持个人生活,况物价续涨未已,而薪工预算编有定额,若不设法补救,员工各怀去志,必致全体瓦解”。后来行政院批准了卫生署为上述几个边境卫生机构追加经费预算的申请,仍是杯水车薪。1942年1月30日卫生署也调整了汉宜渝检疫所的征费,颁布《修正汉宜渝检疫所交通检疫征费暂行规则》。

　　总之,在海关接办了沦陷区港口的海港检疫后,国民政府为配合新开辟的国际交通线路,在蒙自、腾越、畹町等地开展陆地边境检疫。此时卫生署在国境沿线有较为系统的卫生防线部署计划,但因战局紧张多变,仅在云南和重庆建立了卫生检疫的大概框架,既缺乏规则层面的具体检疫规定,又没有足够的人手和经费,实际展开较为仓促、困难。

　　二、前线战“疫”:滇西沦陷后中国陆地边境检疫的维持与航空检疫的创设

　　太平洋战争爆发后,日军于1942年1月入侵缅甸,东南亚战场成为二战中的主战场之一。1942年5月,腾冲、畹町、龙陵等滇西边境地区沦陷,滇缅公路被切断,云南从抗日的大后方变成了前线。由于日军屡次在云南边境地区发动细菌战,此时滇缅边境的国境卫生检疫既是正面战场中的关键一环,又是反法西斯军事合作时的“卫生保障”。同时,海关代办海港检疫一事也因海关被日方攫夺而发生变化,日方早已代替英国成为了沦陷区海关的实际代理人,并将海港检疫作为“卫生工具”。如《密勒氏评论报》曾称:“日本军队一再试图凭借过度使用可疑的检疫条例来阻碍外国航运,这是对外国航运利益采取的镇压措施。”故而1942年5月以后,中国国境卫生检疫的格局是:海港检疫已由日方掌控,陆地边境检疫和航空检疫由国民政府办理。

　　1.滇西沦陷后卫生署的陆地边境检疫活动

　　滇西地区沦陷前遭到日军多次轰炸,“因对外交通路线变更,原有之腾越、畹町两检疫所,经于(1942年)一月间结束”。随后,行政院卫生署“仍在畹町筹设滇边检疫所”,并派沈阶民兼任滇边检疫所的所长。1942年2月5日卫生署颁布《滇边检疫所组织规程》,规定该所“掌理滇缅边境进出口检疫及防疫事项”,视工作需要可以设置留验所、隔离医院、办事处以及检疫委员会。1942年6月9日卫生署公布《滇边检疫所蛮允检疫分所组织规程》,其内容与1941年的《腾越检疫所蛮允分所组织规程》几乎一致。因此自腾越、畹町检疫所结束工作后,1942年2月起,卫生署在云南边境地区设立的检疫机构有滇边检疫所、滇边检疫所蛮允分所和蒙自检疫所三处。除卫生检疫工作外,战时滇边检疫所有时也展开医疗救护工作,如1942年4月卫生署派遣滇边检疫所长沈阶民率医疗队赴畹町和腊戌施行救护。

　　滇西地区在1942年5月初沦陷后,国民政府卫生署迅速于1942年5月12日公布《非常时期交通检疫实施办法》十三条,此举主要是为了应对日本发动细菌战后国内传染病的流行。该办法规定有:

　　第二条 交通检疫实施机关在中央为卫生署各检疫所,在省为省卫生处所设检疫站,必要时得由卫生署或省卫生处指定其他卫生机关兼办之。

　　第三条 依本办法实施检疫之传染病暂以鼠疫、霍乱、斑疹伤寒为限,前项以外之传染病,如卫生署认有实施检疫必要时得临时以命令指定之。

　　……

　　第十二条 本办法所称舟车系包括民航飞机在内。

　　《非常时期交通检疫实施办法》以较为模糊的语言将内地卫生检疫和国境卫生检疫均包括在内。相较于之前的卫生检疫,该办法的规定发生了三个显著变化:第一,允许地方卫生机构办理卫生检疫,这意味着此前一直由中央统一办理的国境卫生检疫也可由地方办理或指定其他卫生机关兼办;第二,将检疫传染病定为鼠疫、霍乱和斑疹伤寒,同样作为国际法定传染病的天花和黄热病却没有包含在内,这也是中国在1930年确立了“检疫传染病”之后首次没有将天花纳入其中;第三,“包括民航飞机”意味着国民政府已有对国际往来飞机开展检疫的计划。这些变化带有鲜明的“非常时期”色彩,如不将天花和黄热病作为检疫传染病,是因为“天花到处流行,检不胜检,黄热病向为我国所无,所以减为三种”,而且天花由天花病毒传播,天花病毒不是日方常用的细菌战剂型。这些规定体现了卫生署在战时为提升检疫效率所做的变通,以及对细菌战可能传播的传染病的针对性预防。

　　战时的国境卫生检疫除了是国民政府竭力推行的“卫生举措”之外,其出国旅客健康检查和预防接种更是“应外国要求举办”,是反法西斯同盟国家合作的重要保障,因此哪怕在中缅边境作战的军事行动中,同盟国家仍然遵守中国卫生检疫的办法。例如1942年6月5日,美国大使馆“为便利美国军事人员在国外行动”,请中国卫生检疫官承认美国军队满足防疫条件。美方提出:“所有美国陆军人员无论现在何处,均经过天花、伤寒、副伤寒、破伤风及黄热病等之预防注射,美国政府因军队人数众多,势不能一一分别证明,拟请原则上同意由各军官对其部署予以总证明。”7月24日,卫生署同意该请求,饬令汉宜渝检疫所、滇边检疫所和蒙自检疫所遵办。该事件既反映出战时检疫机构依然坚持工作,又体现了卫生检疫在军事合作中的重要性和灵活性。

　　滇西沦陷后,出入滇缅边境的物资与人数大幅降低,加之边境地区战火不断,因此滇边检疫所成立几个月之后,“滇境各所均陆续撤销”。关于滇边检疫所和蒙自检疫所的撤销时间,1942年7月时滇边检疫所和蒙自检疫所办理过美军防疫证明之事,1943年的档案中提到“蒙自检疫所上年已奉令结束”。因此据现有资料可推测两检疫所的停办时间大致在1942年8月至12月之间,具体时间暂不明。

　　2.卫生署在昆明和重庆开办航空检疫

　　因战争的缘故,由英美东来的飞机无法经地中海航行,只能改绕非洲而抵达印度。因此1942年4月,在滇缅公路被切断的前夕,中美联合开辟了中国与印度之间的驼峰航线,中英两国就重庆至加尔各答航线订立协定,中国的国际通路从陆路转变为航空,卫生署随之开始办理针对驼峰航线往来飞机的航空检疫。驼峰航线具体包括汀昆线(汀江至昆明)、汀宜线(汀江至叙府)、汀泸线(汀江至泸州)和渝加线(重庆至加尔各答)四条,其中汀昆线开辟时间最早。1942年6月,卫生署“饬由蒙自检疫所及汉宜渝检疫所分别举办航空检疫”,可见卫生署筹办航空检疫之初,计划由已有的卫生检疫机构兼办航空检疫。其中蒙自检疫所在昆明设有检疫站,因此汉宜渝检疫所和蒙自检疫所分别可以办理重庆和昆明的航空检疫,包括了驼峰航线上最重要的两个国内站点。

　　昆明作为汀昆线的终点,在驼峰航线和国际运输中具有举足轻重的地位。然而,卫生署在云南的陆地边境检疫机构均在1942年停止工作,国民政府在云南没有直属的检疫机构可以办理航空检疫。卫生署在中央无力直接举办昆明航空检疫的情况下,将其委托云南地方办理。此举的政策依据在于《非常时期交通检疫实施办法》中规定交通检疫实施机关“在省为省卫生处所设检疫站”。卫生署于1943年6月9日致电云南省政府:“昆明系由印入国境之第一站,自有检疫之必要,惟本署原驻昆明之蒙自检疫所上年已奉令结束,现拟暂委托贵省政府办理。即行筹备,于本年七月一日起办理昆明航空检疫事宜,凡由印入昆明停留之旅客,无论中外人士均予检疫。”但是,日军为阻止驼峰空运,曾多次轰炸昆明机场,因此昆明的航空检疫只是空有计划,实际几乎未能展开。目前关于中国航空检疫历史的回顾,通常只称其源头在抗战时期的重庆,事实上国民政府卫生署同时部署了昆明和重庆的航空检疫,但昆明最终未能施行。

　　重庆航空检疫的开办相对顺利。由于卫生署直属的汉宜渝检疫所是抗战时国民政府新成立的第一个卫生检疫机构,由戴芳渊等检疫专家坐镇,加之陪都未受战火波及,因此1943年2月1日汉宜渝检疫所正式成立航空检疫站。卫生署依据国际检疫的一般办法,对当时的国际法定传染病鼠疫、霍乱、天花、斑疹伤寒、黄热病实施检疫,发现这些疾病时,“即送往重庆市传染病医院隔离治疗”。为何汉宜渝检疫所施行检疫的传染病与《非常时期交通检疫实施办法》的规定不一致?因为《非常时期交通检疫实施办法》主要针对国内传染病流行的特点和细菌战的环境,其颁布后不久云南的陆地边境检疫便已停止。故而在重庆开办航空检疫之前,该办法实际上并未长期应用于国境卫生检疫,中印之间的航空检疫开始后,作为国际法定传染病的天花和黄热病自然应被纳入检疫范围。

　　汉宜渝检疫所航空检疫站的主要工作仍以预防注射为主。该检疫站主要“检查各国经由印度乘飞机来渝之官员与旅客,并为出国及通过非洲出国之官员与旅客施行种痘,并伤寒、霍乱及黄热病疫苗注射”。1943年10月,卫生署印发《重庆出国旅客请领预防接种健康证书须知》,详细规定了前往不同国家的旅客应接种的疫苗类型以及具体流程,如“由重庆出国经非洲南美或往非洲南美者”,应于出国前三星期办理黄热病疫苗注射登记,同时还要求“凡由重庆出国者(除印度外),须先至中央医院或市民医院检查体格”。“除印度外”的规定体现了卫生署对中印之间物资、人员运输时效的追求,其余内容则与当时国际通用的预防接种规定和国际传染病流行特点相适应。汉宜渝检疫所增加航空检疫之后,认为现行组织规程并不十分合适,提出“似应比照海港检疫所组织章程之规定,酌加修正”,同时拟将本所名称改为“川鄂水陆空检疫所”,但行政院并未准予,批复“应从缓议”。

　　虽然战后上海海港检疫所在1947年的报告书中表示战时重庆的航空检疫“有名无实、不足称道”,但在太平洋战争的背景之下,该所的预防注射工作对保障国际运输安全而言仍起到了一定作用。同时,重庆的航空检疫开创了国际航线的配套检疫工作,为我国此后航空检疫的发展奠定了基础。1942年5月滇西地区沦陷是战时国境卫生检疫的转折点,国民政府在滇缅公路的运输中断后,转而办理驼峰航线上的航空检疫。此时从中央到地方,从陆地边境检疫到航空检疫皆步履维艰。至1943年底,中国国境卫生检疫的格局是:国民政府领导下的汉宜渝检疫所仍在重庆办理航空检疫,云南的陆地边境检疫趋于终止,原先由海关代办的海港检疫彻底沦为日方侵华的“卫生工具”。

　　三、事权转移:全面抗战时期卫生署对检疫事权的“放”与“不放”

　　在1930年全国海港检疫管理处成立后,中国的国境卫生检疫正式由中央统管。抗战时期卫生署原想延续此传统,但滇西沦陷后,卫生署直属陆地边境检疫机构的工作举步维艰,卫生署开始计划将部分检疫事权下放至地方,由地方卫生机构在卫生署无法兼顾之处继续维持国境卫生检疫。在此过程中,除了卫生署之外,国民政府的运输统制局监察处曾试图将各地卫生检疫站归入其所属的运输检查站。地方卫生机构、卫生署、运输统制局三者在卫生检疫事权方面的讨论与博弈,展现出了抗战时期国境卫生检疫的重要地位和特殊意义。

　　1.检疫事权在中央与地方卫生机构间的转移

　　在全面抗战正式爆发之前,云南的地方卫生机构已将出入境检疫纳入其计划范围之内。1936年7月1日成立的云南全省卫生实验处,隶属于云南省政府,1937年1月1日云南全省卫生实验处颁布《云南省卫生处各地检疫站组织规程》和《云南省卫生处检疫站检疫规则》。前者规定检疫站的五项职责分别为:出入境传染病人之检查登记事项;传染病人之护送至医院留验隔离事项;出入境旅客之预防接种事项;患者住处、车船及其他传染物质消毒事项;其他之检疫事项。后者则要求“在传染流行时,一切舟车及往来旅客均应实施检疫”,“所指舟车系包括民航飞机在内”。可见早在1937年,云南全省卫生实验处便将省内的交通检疫和出入境检疫都纳入了其下属检疫站的工作范围,上述两个规则订立之后,云南全省卫生实验处并未立即设立检疫站,因为当时检疫并不属于该机构初建时最核心的工作。故而从1937年起,云南全省卫生实验处仅有开展出入境检疫的计划,但其成立之初的几年内尚未落实这一计划。

　　1941年,云南省卫生实验处开始计划办理出入境检疫,然而当时的出入境检疫已由卫生署负责。云南省卫生实验处向卫生署申请,为防范鼠疫传播,拟在垒允、猛卯、弄岛等滇缅边境地区设立检疫站,但计划并未受到卫生署的支持。卫生署于1941年8月表示“检疫机构之设置具有国际性质,向由中央办理”,并详细说明了在垒允、猛卯、弄岛设立检疫所“似非必要”的原因:

　　敬悉查滇缅边境确有设置防疫机构之必要,惟查鼠疫由缅境传入滇境之途径为:(一)由八莫沿路公路传至蛮允,再由驮运路传至腾冲以至保山;(二)由八莫或邦堪经垒允至弄岛而瑞丽以至畹町;(三)由腊戌沿公路传至木遮以至畹町。本署之腾越检疫所及其蛮允分所可阻止第一路线鼠疫之传入,畹町检疫所可防止第二三两路线鼠疫之传入,垒允如有必要时则可由本署畹町检疫所在该地方设置分所。

　　云南省卫生实验处提议的检疫站地点位于上述“第二条路线”,由于垒允、猛卯、弄岛三地相近,且都在畹町周围,因此卫生署认为既有畹町检疫所,便没有必要在与其相邻之地再设置检疫机构。同时,卫生署对垒允是否有必要办理检疫的答复留下了一定余地,因为此地当时设有中美合资的中央垒允飞机制造厂,或许由于该厂具体地址不便向外透露,卫生署最终并未在此地设立畹町检疫所分所。关于由地方办理出入境检疫,卫生署强调:“如确有必要,则可由本署按各检疫所组织规程之规定设置之,至如委记其他机关代办,办法殊属未妥。”可见,1941年时卫生署认为国境卫生检疫应由中央统一办理,不应该交由其他机构代办。

　　然而在滇西沦陷后,卫生署还是不得已将云南的陆地边境检疫和航空检疫全部交由云南地方办理。1942年5月卫生署颁布的《非常时期交通检疫实施办法》赋予了地方卫生机构办理卫生检疫的权力,可以视作卫生署准备将检疫事权下放的准备动作。1942年滇边检疫所和蒙自检疫所的工作停止之后,云南省卫生实验处随即准备接手陆地边境检疫。因此,滇西沦陷后云南的陆地边境检疫其实并未立即中断,管理检疫的机构由中央转移至地方,实施检疫的地点由已沦陷的滇西边境退回未沦陷的内陆要塞,抗战时期的陆地边境检疫由此得以维持。

　　1942年7月,云南省民政厅请卫生实验处拟订检疫站组织章程,随后该处颁布了新的《云南全省卫生实验处检疫站组织章程》。该章程第一条明确规定检疫站“掌理本省省会或边境出入境之检疫,及传染病管理与地方病之研究事项”,与出入境检疫相关的职责包括“出入境人员之健康检查与登记事项”“疫情报告之联络与传达事项”“出入境传染病人之检查留验及隔离治疗与登记事项”,检疫站的主任、医师、卫生稽查等均为专职人员。可见在卫生署的滇边检疫所和蒙自检疫所的工作尚未完全结束之时,云南省卫生实验处便已经在准备接手云南的出入境检疫。章程颁布后不久,云南省卫生实验处在昆明、平彝、下关三处设置检疫站,此三地虽不在真正的滇缅交界之处,但由于缅甸和滇西沦陷,因此这三地对于出入境而言仍是“水陆空交通要冲之点”。1943年8月曲江、梅林、桂林、南宁、会昌、下关一带次第发生霍乱,交通部公路总局要求“在滇缅公路沿线检疫站及卫生机关严厉执行检疫,以资防疫为荷”。而后云南省卫生实验处“饬在滇缅沿线检疫站及卫生机构严厉执行检疫”,具体工作由昆明检疫站和平彝检疫站负责。

　　受限于战时困难环境,云南省卫生实验处仅将陆地边境检疫维持了一年有余。1943年9月,云南省卫生实验处处长缪安成表示:“迨至本年以来,因经费未蒙核准,办理多感困难,为节省经费起见,当将已成立之各该检疫站暂行停止,另饬由当地卫生机关或卫生院兼办。”此举意味着云南陆地边境检疫的管理权再次下移:此前已由卫生署下移至云南省卫生实验处,现在再由云南省卫生处下移至云南各地方的卫生机构。1943年9月卫生实验处再次颁布新的《云南全省卫生实验处各地检疫站组织规程》,此规程规定各地检疫站“办理各该地出入境之检疫事宜”“所有各地检疫站均用当地本处所属卫生机关兼办之”。此规程相较于1942年规程的变化在于,传染病管理与地方病研究已不再纳入检疫站的工作范围,也不再有专职人员办理出入境检疫。在此之后,云南的陆地边境检疫近乎终止,仅1943年12月的昆明检疫站还包括一支滇越车站检疫队,负责由越南入境车辆的检疫。

　　滇西沦陷后,云南国境卫生检疫的管理权由中央下放到云南省,又由云南省下放至各地方。国境卫生检疫事权的两次下移体现了战时办理国境卫生检疫的困顿与无奈,由于卫生检疫涉及战时的国际合作与国际通路行驶权问题,因此具有不可或缺的重要意义。而受限于战时环境和人力物力,卫生检疫的管理权只得不断下移,业务范围与人员配置逐渐精简,办理卫生检疫的压力逐渐被“转嫁”至地方与基层,最终在地方手中不了了之。

　　2.卫生机构与运输机构在检疫事权上的磋商

　　为统制和管理战时运输,国民政府于1940年4月成立军事委员会运输统制局,1941年4月15日颁布《水陆交通统一检查条例》,1942年4月24日国民政府对《水陆交通统一检查条例》稍加修订。该条例将水陆交通检查分为运输检查和货物检查两类,其中运输检查类由军事委员会运输统制局监察处设立的检查所办理,货物检查由财政部所属海关或货运稽查处负责。《水陆交通统一检查条例》第五条规定:“凡在监察处已设检查所站各线路,所有原设有关军事运输交通违章及人事之检查机构,或类似组织,不论属于中央或地方或部队者,概行裁撤”;第八条规定:“全国水陆各线路,除监察处检查所站及海关关卡或货运稽查总分支处外,不得有其他检查机关”。这些规定对提升战时运输效率,避免不同机构相互掣肘有积极意义,然而却将卫生检疫站置于两难的境地。检疫站作为交通线路上的“检查机构”,按照《水陆交通统一检查条例》的规定应该裁撤,但显然交通运输与卫生检疫乃是完全不同的两件事,倘若因此停办卫生检疫,不免顾此失彼。

　　《水陆交通统一检查条例》于1941年4月已颁布,但当时“交通运输”与“卫生检疫”的矛盾并未立即爆发,卫生署在各地的检疫所仍照常工作。1942年5月起,当卫生署决定将部分检疫事权下放至地方时,“交通运输”与“卫生检疫”之间的矛盾便不再是卫生署和运输统制局这两个“中央机构”之间的抗衡,在由地方卫生机构办理检疫之处,该矛盾便会成为地方与中央之间的冲突,由此地方卫生机构的卫生检疫则容易陷入被动,甚至被运输统制局裁撤。因此,卫生署在将检疫事权正式下放地方之前,主动发起与运输统制局监察处在该问题上的讨论。

　　1942年5月至6月间,卫生署呈请运输统制局检查处,表示汉宜渝检疫所“计划于陪都外国要冲设置夏季临时检疫站”,运输统制局监察处则依据《水陆交通统一检查条例》的规定,回复称:“检疫所工作人员应参加本处当地各检查哨工作,以符饬令”。运输统制局之意是,卫生检疫工作可以在运输统制局监察处的检查站内开展,但不可另行设立检疫站,此举是要将检疫工作纳入运输检查机构的范围。对此,卫生署认为不妥,并详细陈情如下:

　　条例第二条内规定交通统一检查计分运输检查、货物检查两种,注重交通违章、人事监查、货物走私、征收税捐等项,并未列有检疫项目,故与本署主管之交通检疫当系两事,原不包涵,亦无抵触。查本署所属各检疫所如海港检疫固属国际性质,即内地交通检疫亦奉颁有《非常时期交通检疫实施办法》及《传染病预防条例》可供依据。又就实施工作而言,交通检疫之目标系注重乘客货物及交通工具本身是否染疫或疑似染疫,故隔离治疗熏蒸消毒等项规定,遇必要时并得禁止疫区之舟车交通,以防传入疫原。复查此项疫区地带与应行检疫之交通据点,事实上每未能与“货运检查”地区适相一致。故非但不宜将“检疫机构”纳入“运输检查机构”范围之内,即中途遇传染疫区之舟车往往因防疫之必要,亦不应依照水陆交通统一检查条例第九条“于经过第一次检查后,即不续行检查”之规定办理。

　　卫生署不仅直言检疫机构不宜纳入运输检查机构之范围,同时认为1942年4月24日修订的《水陆交通统一检查条例》第九条“运输检查及货物检查,均应力求简便,经过第一次检查后以不再行检查为原则”,不符合传染病流行时的防疫需要。由于“现处非常时期疫戾易于蔓延,目下滇桂黔粤湘五省均有霍乱流行,交通检疫工作异常重要”,卫生署参照《水陆交通统一检查条例》的规定,提出了两点调整意见:第一,针对监察处已设置检查所(站哨)而同时举办交通检疫的地方,“得由当地卫生机关或检疫所(站哨)派员参加,依法执行检疫,以便推动”;第二,针对未设置检查所(站哨)但有办理检疫需要的地方,“仍应依法单独设置,并将设置地点随时通知运输统制局监察处查照,以资联系”。为实现这两点提议,卫生署拟定了《卫生机关派员参加运输统制局监察处各检查所(站)办理检疫工作联系办法草案》,该草案呈奉行政院后,于1942年6月26日正式通过。该办法共五条,其中第三条规定:“检疫人员执行职务直接对原派机关负责,其薪给及办公费用由原机关支付,但须与各检查所(站)切实合作并与工作人员随时取得密切联系。”关于临时检疫站的设置流程,运输统制局监察处提出:“惟本处未设检查所站哨地方,贵署如认定确有办理检疫之必要者,自可单独设置,但须将设置地点及理由事先函知本处。”由此,在卫生署的主导和积极沟通之下,卫生署和运输统制局监察处在检疫事权方面达成了共识:已有运输统制局监察处检查站的地方,由卫生机关派员赴检查站办理检疫;没有检查站的地方若有检疫之必要,则可单独设置检疫站。

　　1942年6月卫生署极力促成与运输统制局监察处达成上述共识,尽可能保证了卫生检疫的独立性和完整性。同年7月云南省卫生实验处便开始接手云南的陆地边境检疫工作。卫生署和运输统制局监察处讨论的卫生检疫包括国内交通检疫和国境卫生检疫两种,可实际上国境卫生检疫机构的专门化并未受到任何影响,在运输统制局监察处已设检查站的重庆、昆明和下关,仍然有专门的出入境检疫站。具体而言,在重庆,汉宜渝检疫所的航空检疫站于1943年2月顺利成立;在下关,云南省卫生实验处的检疫站在1943年霍乱流行时也照常工作;在昆明,云南省卫生实验处因日方轰炸未能正式开办航空检疫,但昆明检疫站仍有负责滇越间来往车辆检疫的检疫队。这实际上不符合卫生署与运输统制局监察处此前达成的共识,那么为何在国内交通检疫需要遵循上述共识的背景下,国境卫生检疫却可以突破限制,始终保持独立、专门的建制?

　　相较于国内卫生检疫而言,国境卫生检疫是对国家“卫生主权”的维护,也是抗战时期中国与其他国家合作时的保障。在日本已经攫取了沿海诸港的海港检疫权,并将海港检疫作为控制他国船舶进出之工具的背景下,国民政府尤其注重保护陆地边境检疫与航空检疫的检疫权,而专门的国境卫生检疫机构正是国境卫生检疫建制的核心。同时,国境卫生检疫是国际交通运输与全球卫生治理中不可或缺的环节,因此抗战时期国民政府在与英美等国合作展开反法西斯战斗的过程中,中国不仅需要与国际检疫的要求尽可能对标,甚至受到英美等国在卫生检疫方面的检视。虽然国民政府并未对重庆、昆明、下关的国境卫生检疫机构继续保持独立的原因做出说明,出于国境卫生检疫相当的特殊性与复杂性,无论是为维护“卫生主权”,还是为保障国际运输,专门的国境卫生检疫机构都不可裁撤。

　　抗战时期国境检疫事权在卫生署与地方卫生机构之间的转移体现了战时检疫事权归属的混乱。虽然云南地方卫生机构“临危受命”,运输统制局监察处试图用“运输检查”对“卫生检疫”施行一刀切,但总体上卫生署仍在检疫事权的“放”与“不放”之间做出了较合时宜的选择。卫生署保证了卫生检疫的专门化,云南地方卫生机构也尽量维持了云南的陆地边境检疫。抗战时期设立的国境检疫机构,除云南地区的陆地边境检疫机构撤销外,航空检疫和其他检疫机构在抗战结束后延续了下来。

　　四、筚路蓝缕:战时国境卫生检疫的转移与国民政府对卫生主权的维护

　　全面抗战时期国民政府国境卫生检疫的重心发生了两次转移:第一次转移是为配合滇缅公路的开辟,国境卫生检疫的重心由海港检疫转移到云南的陆地边境检疫;第二次转移是云南边境沦陷、中印驼峰航线开通后,检疫重心又从陆地边境检疫转到了航空检疫,这次转移中还伴随着卫生署将检疫事权由中央向地方的下放。这两次转移既是国民政府对国际通路变化的积极配合,又体现了国民政府始终坚持维系国境卫生检疫的决心。战时国民政府积极开展陆地边境检疫和航空检疫的主要动力,一方面是为与日方控制的沦陷区海港检疫相抗衡,另一方面是为维护中国的卫生形象与卫生主权。1942年汪伪政府对海港检疫的计划是:“现在各口海港检疫事务既非尽由海关接办,其已经海关接办者又系暂代性质,事权既属纷歧,职责亦未确定,殊失注重检疫之本旨。兹为使海关对于检疫事务切实负责,并使关检两部分人员密切合作,籍增检疫效率起见,应请俯准先将上海海港检疫处并入江海关,由该关负责办理。其所需经费在海关经费项下作正开支,所有检疫人员亦与关员一律待遇,其他各口海港检疫处由职查看,情形俟遇适当时机再行由关次第收回,以一事权而资整饬。”日方试图在海港检疫方面“以一事权而资整饬”以此表现其侵略野心。当国民政府在1930至1937年间辛苦经营的海港检疫在全面抗战爆发后成为了日方侵华工具时,国民政府开展的陆地边境检疫和航空检疫,是其对日本将卫生制度作为侵略工具的抗议。同时,自1873至1930年间,中国的海港检疫几乎均由外籍海关税务司把控。1923年国际联盟卫生组织(The Health Organization of the League of Nations)派代表诺曼·怀特(F.Norman White)考察远东港口的卫生状况时,怀特从八个方面对港口的卫生条件与检疫条件进行分级,其中八个条件全不符合者被划为三等港,彼时“我们中国的海港即以上海之冲要,不过是三等港罢了”。对国民政府而言,重要港口的卫生检疫权是其与外籍税务司几经周旋,方才于1930年起陆续收回,国人从此才不用在外籍医官的检疫中备受刁难。由于国境卫生检疫直接面向外国,是西方国家重新认识中国卫生事业最直接的途径,在伍连德的带领下,全国海港检疫管理处长期致力于摆脱西方对中国“三等港”的评价。然而,全面抗战爆发,海港检疫建设成果被日方占据,此时国民政府深知国境卫生检疫关乎国家卫生主权、关乎中国的卫生形象,因此国民政府极力坚持其领导下的国境卫生检疫能够有一大概完整的框架和建制。故而在1942年7月驼峰航线开始运作之前,哪怕滇西已经沦陷,卫生署仍然要将腾越、畹町检疫所整合成新的“滇边检疫所”。而在驼峰航线开通、卫生署无力顾暇云南陆地边境检疫之时,卫生署又将检疫事权下放至地方卫生机构。国境卫生检疫机构像是战时国际通路上的卫生“旗帜”,为了在国际上扭转本国的卫生形象,为了尽可能符合国际间的卫生通例,保障英美等国的合作与援助,为了维护来之不易的“卫生主权”,国民政府只是不断转移国境卫生检疫的重心和阵地,却从未放弃开展国境卫生检疫。

　　在国民政府卫生署的坚持下,纵使海港检疫已经沦陷,抗战时期中国的国境卫生检疫仍然呈现出了全新的格局。全面抗战期间,国民政府和云南地方共制定了14部与国境卫生检疫法规有关的章程、规则和实施办法,其中有9部属于组织章程或组织规程,可见国民政府在战争的特殊背景下,发展国境卫生检疫的主要思路是成立一批新的卫生检疫机构,以此来维持中国的国境卫生检疫体系和维护国家卫生主权。在日方攫夺了海港检疫的背景下,国民政府建立的陆地边境检疫机构和航空检疫机构代表着国人在伍连德等人出走之后,仍有自主办理国境卫生检疫的能力,并能够在战时国际运输中提供保障。

　　受战时环境所限,国民政府建设陆地边境检疫和航空检疫时十分仓促,检疫人才和经费极度缺乏,许多检疫工作未能全面展开。卫生检疫的事权归属不够清晰,卫生署的“事权下放”带有些许推诿责任的色彩,地方卫生机构几乎没有话语权,尤其是对云南的地方卫生机构而言,出入境检疫的“办”与“不办”都显得较为被动。但总体而言,国民政府所建立的陆地边境检疫和航空检疫是抗战时期中国在国际交通中的第一张卫生名片,是国民政府能够独立实施具有主权意义的卫生行政的重要证明。

　　从卫生检疫本身而言,全面抗战时期国民政府对国境卫生检疫的调整,使得中国的卫生检疫正式突破了“海港检疫”的范围,开始注重在陆地边境的公路、界河以及国际通航的机场开展卫生检疫。尤其是此时开办的航空检疫恰好符合全球范围内国际航空检疫兴起的浪潮,加之抗战时期汉宜渝检疫所和抗战后上海海港检疫所的所长都是戴芳渊,因此汉宜渝检疫所的航空检疫工作延续到了战后,并成为了战后上海海港检疫所航空检疫的基础。

　　五、结  语

　　实际早在1928年,国民政府就计划建立海、陆、空检疫齐全的检疫体系。1928年11月24日南京国民政府颁布《国民政府卫生部组织法》,规定卫生部防疫司职责第四、第六条分别为“海港航空车船之检查疫疠事项”“国际防疫事项”。但由于此前中国的卫生检疫几乎只有海港检疫一种,航空运输和跨国公路铁路的运载量较少,因此这一计划一直未能实施,直至1937年,中国的国境卫生检疫几乎只有海港检疫一种形式。全面抗战的爆发促使国民政府不得不开始求变,海港检疫的沦陷、维护国家卫生主权的需求、滇缅公路和驼峰航线所需要的卫生保障,敦促着国民政府建设陆地边境检疫和航空检疫,卫生检疫从之前单一的海港检疫走向了多元的海、陆、空检疫。虽然此时受限于战争环境,陆、空检疫机构的传染病防治效果较为一般,但这些机构仍在预防注射与国际间传染病信息的交互方面具有一定贡献。抗战时期国民政府对海、陆、空检疫格局的开创之功应予以充分肯定。

　　国民政府始终保持国境卫生检疫机构的专门化,彰显了国境卫生检疫相较于国内交通检疫而言的特殊地位。国境卫生检疫对内是政府的行政执法活动,对外是维护卫生主权的国家行为,国境卫生检疫肩负着向国际社会展现本国卫生形象的重要使命。所以国民政府无论怎样调整国境卫生检疫的发展重心、无论是将检疫事权收归中央还是下放地方,国民政府都在困难情形下坚持办理国境卫生检疫。

　　总之,虽然海港检疫是中国近代规模最大、时间最长的卫生检疫类型,但其毕竟仅限于东部沿海港口。因此,走出“海港检疫”的叙事框架,以“国境卫生检疫”的角度检视近代中国卫生检疫的发展格局与变化态势,将有助于深化中国近代卫生制度的整体史研究。

　　原文载《史学月刊》2024年第11期，注释从略。